III SA/Po 309/20

Dnia 2 lutego 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Mirella Ławniczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 lutego 2021 roku sprawy ze skargi A. T. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] w P. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek oddala skargę Decyzją z dnia [...] marca 2020 roku Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS Inspektorat w G. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres 07/2002-11/2003,01/2004-03/2004,05/2004-03/2006,06/2006-01/2007,05/2007-08/2008 w kwocie [...]zł, Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych za okres od 07/2002-11/2003,01/2004-03/2004,05/2004-03/2006,06/20006-01/2007,05/2007-08/2008 w kwocie [...]zł za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych, odmówił wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres od 07/2002-11/2003,01/2004-03/2004,05/2004-03/2006,06/2006-01/2007,05/2007-08/2008 w łącznej kwocie [...]zł, w tym z tytułu składek w kwocie [...],odsetek w kwocie [...]zł. W dniu [...] lutego 2020 roku skarżący złożył wniosek o umorzenie zadłużenia. Zakład ustalił, że na koncie spółki figurowały zaległości za osoby zgłaszane do ubezpieczeń społecznych w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz w części finansowanej przez płatnika. Organ wyjaśnił w uzasadnieniu, że w stosunku do należności finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się przepisu art. 28 ustawy O systemie ubezpieczeń społecznych, na podstawie którego Zakład Ubezpieczeń Społecznych umarza należności. Zakład nie może więc podjąć jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie ich umorzenia. Podobnie organ nie może podjąć rozstrzygnięcia w sprawie umorzenia składek za te należności w oparciu o art. 28 ust.3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazała, że w roku 1994 ZUS przeprowadził kontrolę w firmie należącej do skarżącego i uznał wówczas, że nie ma nieprawidłowości w zakresie zaległości wobec ZUS. W roku 1995 kolejna kontrola wykazała, że składki nie były opłacane i od tego momentu skarżący zaczął mieć problemy z organem, a protokół z roku 1994 zniszczono. Decyzją z dnia [...] marca 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] w P. utrzymał w mocy decyzję o odmowie wszczęcia postępowania. Organ wyjaśnił, że prawidłowo organ rozpoznający sprawę pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nieopłaconych składek, bowiem w odniesieniu do składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek, jak i w części finansowanej przez ubezpieczonych nie będących jednocześnie płatnikiem składek na ubezpieczenia społeczne nie ma możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania. A. T. skorzystał z prawa skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego P.. W skardze ponowił zarzuty odwołania, podkreślając, że wyłącznie ZUS jest winny powstałego zadłużenia, a strona z winy organu utraciła płynność finansową. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jak wynika z powołanego przepisu sąd nie jest związany zarzutami podniesionymi w skardze, ale zawsze związany jest granicami sprawy rozpoznawanej przez organ. Sąd nie może objąć kontrolą sprawy innej niż ta, która była przedmiotem rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że skarżący kwestionuje w istocie nie możliwość spłaty powstałego zadłużenia, ale sam fakt jego istnienia. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy - Sąd Wojewódzki w S., Wydział Ubezpieczeń Społecznych o sygn. VII U [...] oddalił już prawomocnym wyrokiem z dnia [...] stycznia 1996 roku odwołanie skarżącego. Zatem, mając na uwadze treść art. 83 ustawy z dnia 13 października 1998 – O systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. 2020,poz.266) wskazać należy, że decyzje ZUS w indywidualnych sprawach, co do zasady podlegają kontroli sądów powszechnych na zasadach określonych w kodeksie postępowania cywilnego. Od takiej decyzji przysługuje, bowiem odwołanie do sądu powszechnego w terminie i na zasadach określonych w przepisach tego kodeksu. W tym zakresie więc orzeczono już w sprawie skarżącego. Natomiast od decyzji Prezesa ZUS w sprawie umorzenia należności, wydanej po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, służy skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego wnoszona w trybie i na zasadach określonych przepisami ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skoro strona żądała umorzenia należności, organ zobowiązany był orzec na podstawie przepisów Kpa i stwierdzając, że są to składki za osoby zgłaszane do ubezpieczeń społecznych w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz za pracowników w części finansowanej przez płatnika prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania wobec obu tych kategorii składek. Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2019r., poz. 60 ze zm.) postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast w myśl art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W powołanym przepisie nie wskazano w sposób enumeratywny przyczyn uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania, niemniej przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] czerwca 2019 r. I GSK [...], wyroki dostępne są na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmuje się zatem, że wyrażenie "nie może być wszczęte" należy odnieść do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania podatkowego stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne jego przepisy, których wykładnia uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenia treści żądania w sposób merytoryczny. Innymi słowy, wszczęcie postępowania na żądanie strony nastąpić może jedynie wówczas, gdy przepis prawa normuje możliwość żądania określonego zachowania organu administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] czerwca 2016 r. sygn. akt I GSK [...]). W doktrynie i w orzecznictwie wskazuje się, że rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest aktem formalnym, a nie merytorycznym i organ nie rozstrzyga w nim sprawy co do jej istoty, a także przed wydaniem tego aktu nie prowadzi postępowania administracyjnego zmierzającego do wyjaśnienia sprawy. W rozstrzygnięciu tym organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] grudnia 2015 r., sygn. akt. II OSK [...]). Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Z kolei zasady podlegania ubezpieczeniu społecznemu określają przepisy u.s.u.s., które w sposób ścisły regulują sytuacje pozwalające ubiegać się o umorzenie należności z tytułu ubezpieczenia społecznego. Przepis art. 28 u.s.u.s. stanowi, że należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4 (ust. 1). Zgodnie z tym przepisem, należności z tytułu składek, co do zasady, mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (ust. 2), która ma miejsce w sytuacjach wymienionych (w ust. 3 w punktach od 1 do 6), z zastrzeżeniem ust. 3a. Przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. stanowi natomiast, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W art. 30 u.s.u.s. wskazano zaś, że do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 u.s.u.s. Powyższe przepisy wskazują na trzy sytuacje: 1. dotyczącą należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, których podstawą do umorzenia jest art. 28 ust. 3 u.s.u.s. oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s., 2. dotyczącą należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika, których podstawą do umorzenia jest art. 28 ust. 3 u.s.u.s., 3. dotyczącą składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek, których ze względu na treść art. 30 u.s.u.s. organ nie może umorzyć. ZUS w punkcie pierwszym decyzji wydanej w I instancji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych. Podstawą tego rozstrzygnięcia był przepis art. 30 u.s.u.s. Rozstrzygnięcie to było prawidłowe. Powołane uregulowanie u.s.u.s. wyraźnie odnosi się tylko do składek finansowanych przez ubezpieczonych. Oznacza to, że niemożność umorzenia składek na podstawie art. 30 u.s.u.s. nie stanowi przeszkody przy umarzaniu pozostałych elementów z tytułu składek (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] września 2017 r. sygn. akt II GSK [...], z [...] grudnia 2019 r. I GSK [...], wyroki dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl.). Wymaga bowiem wyjaśnienia, że należności z tytułu składek to pojęcie zbiorcze, które obejmuje składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę. Wszędzie tam, gdzie w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych ustawodawca posługuje się pojęciem "należności z tytułu składek" regulacja ustawowa dotyczy więc nie tylko składek, ale także odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty Wyjątek od dopuszczalności umorzenia należności przewidziany w art. 30 u.s.u.s. jest zatem ściśle określony i obejmuje wyłącznie umorzenie składek finansowanych przez ubezpieczonych, niebędących płatnikami składek. W niniejszej sprawie ZUS zastosował się do tego przepisu, odmawiając wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia składek. Organ rentowy zasadnie także odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o umorzenie należności składkowych z pracowników w części finansowanej przez płatnika na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Jak wynika z treści tego przepisu, nie istnieje możliwość umorzenia tej grupy należności na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy. Powyższe prowadzi do wniosku, że także i w zakresie punktu drugiego decyzji organ I instancji prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. (wyrok WSA w Gliwicach I SA/Gl [...] z dnia [...] stycznia 2021) Zarzuty skargi wskazujące, że do powstania zaległości przyczyniły się trudności w prowadzonej działalności gospodarczej, a przede wszystkim błędy organu rentowego nie wiążą się z przedmiotową sprawą. Wydana w niej decyzja ma charakter formalny, w której odmówiono wszczęcia postępowania. Podsumowując, zaskarżona decyzja okazała się prawidłowa. Z tego względu Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.