III SA/Po 31/13

Dnia 24 maja 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak (spr.) Sędziowie NSA Maria Lorych-Olszanowska WSA Szymon Widłak Protokolant: sekr. sąd. Anna Zys-Ruszkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2013 roku przy udziale sprawy ze skargi U. L. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011 w pomniejszonej wysokości I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. przyznaje adwokatowi O. C. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwotę 295,20,- (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych uwzględniającą podatek od towarów i usług w kwocie 55,20,- (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej z urzędu. III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W dniu 11 maja 2011r. U. L. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR wniosek o przyznanie płatności na rok 2011 w zakresie płatności rolnośrodowiskowej, płatności bezpośredniej oraz pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. W dniu 1 marca 2012r. w gospodarstwie U. L. przeprowadzono kontrolę w zakresie działania Programów Rolnośrodowiskowych. O kontroli powiadomiono męża Wnioskodawczyni. W trakcie kontroli obecny był jej pełnomocnik F. K., ale nie pozostał do jej zakończenia i nie podpisał protokołu czynności kontrolnych. Dwa oryginały raportu kontroli przesłano F. K. w dniu 12 marca 2012 roku. Do raportu z czynności kontrolnych załączono szkic oraz zdjęcia na płycie CD. W dniu 22 marca 2012 roku pełnomocnik Wnioskodawczyni F. K. złożył pisemne zastrzeżenia do przesłanego mu raportu. Organ w dniu 27 kwietnia 2012 roku udzielił pisemnych wyjaśnień odnośnie zgłoszonych zastrzeżeń. W dniu [...] maja 2012r. decyzją o nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] przyznał U. L. płatność rolnośrodowiskową w kwocie 1 306,80 zł. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż zawyżono we wniosku o płatność powierzchnię działek zgłoszoną do płatności rolnośrodowiskowych. Nieprawidłowość stwierdzono w trakcie kontroli gospodarstwa w dniu 1 marca 2012r i dotyczyła ona działki A, odnośnie której stwierdzono powierzchnię 3,50 ha, zamiast deklarowanej 3,80 ha. W związku z powyższym kwota płatności pomniejszona została o kwotę 360 zł, czyli kwotę przypadającą na dwukrotnie wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną, a stwierdzoną. W trakcie czynności kontrolnych stwierdzono również, iż rolnik nie przestrzega minimalnych wymogów dotyczących czystości i porządku w gospodarstwie. Organ pomniejszenie z tego tytułu przyznanej płatności o kwotę 13,20 zł uzasadnił treścią § 3 i § 26 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 lutego 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. W odwołaniu od powyższej decyzji F. K. zakwestionował decyzję organu I instancji w całości. W uzasadnieniu odniósł się do stwierdzonej różnicy w powierzchni działki A/A1. Stwierdził, iż począwszy od roku 2010 kontrole systematycznie pomniejszają powierzchnię przedmiotowej działki. W latach poprzedzających nie było zastrzeżeń do zgłoszonych powierzchni. W jego ocenie wyniki pomiarów są sprzeczne z istniejącymi ortofotomapami, a organy podczas kontroli naruszyły jego uprawnienia dotyczące obecności w trakcie czynności kontrolnych. Zaznaczył, iż organ w decyzji nie wyjaśnił na czym polegać miało uchybienie o symbolu PW 14. W dniu 14 czerwca 2012r. F. K. uzupełnił odwołanie poprzez zarzut niewłaściwego tj. niewyczerpującego uzasadnienia decyzji. W dniu [...] listopada 2012r. Dyrektor ARiMR w [...] decyzją o nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż to wnioskodawca deklarując działki we wniosku zobowiązany jest do podania faktycznych powierzchni przez niego użytkowanych. W razie rozbieżności organy przy pomocy środków administracyjnych dokonują weryfikacji wniosku. Wszystkie wnioski o wsparcie, wnioski o płatność i inne deklaracje poddaje się kontrolom administracyjnym obejmującym wszystkie elementy, których kontrola za pomocą środków administracyjnych jest możliwa i stosowna. Z protokołu kontroli wynika, iż wszystkie działki zostały zidentyfikowane w sposób pozwalający na prawidłowy pomiar wszystkich kontrolowanych działek. Dokumentację rozszerzono poprzez wykonanie szkicu, na którym zaznaczono miejsca wykonania fotografii. Wynika z nich, iż we wschodniej części działki ewid. [...], na której zadeklarowano działkę A przebiega pas drogi wraz z nieużytkowanym rolniczo pasem pomiędzy drogą asfaltową, a obszarem na którym w dniu kontroli stwierdzono uprawę gorczycy. Obszar ten nie mógł być włączony jako obszar kwalifikowany. Nie było też podstaw do zastosowania wobec U. L. art. 73 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 122.2009 tj. o niestosowaniu wyłączeń, bowiem nie informowała ona po złożeniu wniosku organów o jakichkolwiek nieprawidłowościach. Organ uzasadnił też zastosowaną tolerancję pomiarów oraz wskazał rodzaj użytych urządzeń pomiarowych, a także wyliczenie zmniejszenia płatności. Wyjaśniono również, iż uchybienie określone w raporcie kontrolnym symbolem PW 14 i związane z nieprzestrzeganiem minimalnych wymogów dotyczących czystości i porządku w gospodarstwie polegało na tym, iż wnioskodawczyni nie posiadała umowy na odbiór ścieków bytowych i śmieci. W ocenie organu, w trakcie przeprowadzonego postępowania administracyjnego nie naruszono zasad postępowania określonych w Kpa. U. L. skorzystała z prawa do złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Zakwestionowała okoliczności sporządzenia raportu z czynności kontrolnych oraz załączony do niego szkic. Podkreśliła, iż uzasadnienie organu II instancji nie spełnia wymogów określonych art. 107 § 3 Kpa. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 16 maja 2013 r. pełnomocnik skarżącej zakwestionował działanie organów polegające jej zdaniem na zbyt późnym powiadomieniu o terminie kontroli, co spowodowało, iż reprezentant skarżącej nie uczestniczył w najważniejszych pomiarach dokonywanych w terenie. Zarzuciła organom, iż w trakcie zapoznawania z aktami nie okazano jej zdjęć wykonanych w trakcie kontroli. Nieuzasadnionymi są także pomniejszenia dokonane na skutek nieprzestrzegania minimalnych wymogów dotyczących czystości i porządku, bowiem strona posiada stałe umowy na wywóz śmieci i nieczystości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów w niej wskazanych. Za częściowo słuszne natomiast Sąd uznał zarzuty podniesione na rozprawie i w piśmie procesowym z dnia 25 stycznia 2013r. Płatność rolnośrodowiskowa uregulowana została przepisami ustawy z dnia 7 marca 2007r. - O wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. 2007 Nr 64, poz. 427) oraz rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009r – w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "program rolnośrodowiskowy", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2009 Nr 33, poz. 262 ze zm.). Stosownie do § 2 ust. 1 w/w rozporządzenia, płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi, jeżeli łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych wynosi co najmniej 1 ha, rolnik ten realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe i spełnia warunki przyznania płatności w ramach określonych pakietów lub wariantów określone w rozporządzeniu. To na rolniku spoczywa obowiązek zadeklarowania powierzchni stosownych pakietów, realizacji których się podejmuje, w sposób odpowiadający warunkom przyznania płatności. W zakresie tych warunków mieścić się będzie także prawidłowe zadeklarowanie powierzchni działek rolnych, zgodne z rzeczywistym stanem faktycznym. W tym też zakresie organy każdorazowo dokonywać mogą w ramach weryfikacji wniosku kontroli gospodarstwa producenta. Podstawą prawną do dokonania kontroli na miejscu jest zobowiązanie, jakie rolnik podpisuje na wniosku o przyznanie płatności oraz art. 26 i dalsze rozporządzenia Komisji (WE) nr 122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemów wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. UE. L. 2009.316.65). Podstawą takich kontroli są także przepisy art. 30 ust. 1, 2, 3 art. 30 a ust.1-8 oraz art. 31 ust. 1-8 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. – O płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. 2008. nr 170, poz. 1051 ze zm.) oraz art. 30 ust. 1 i 2 oraz art. 31 ust. 1-8 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Rozporządzenie Komisji (WE) 1122/2009 stanowi o obowiązku przeprowadzenia kontroli wniosków i określa tryb oraz zasady kontroli. Są to określone w przepisach rozporządzenia kontrole administracyjne oraz kontrole przeprowadzane na miejscu. Zgodnie z art. 26 ust. 1 cyt. rozporządzenia - kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Kontrola na miejscu ma doprowadzić do jednoznacznego zweryfikowania i ustalenia, czy deklarowane we wniosku o dopłaty powierzchnie działek rolnych i rodzaj tych upraw odpowiadają stanowi faktycznemu w danym okresie. Kontrola na miejscu polega przede wszystkim na sprawdzeniu zgodności danych podanych we wniosku o przyznanie płatności ze stanem faktycznym w gospodarstwie i przestrzegania zasad dobrej kultury rolnej. Analiza cyt. wyżej przepisów ustaw i rozporządzeń prowadzi do wniosku, iż wyłączony jest obowiązek organu powiadamiania wnioskodawcy o czasie i miejscu jej przeprowadzenia. Kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli. Zasadą są kontrole niezapowiedziane ,a wcześniejsze powiadomienie o nich jest wyjątkiem. Zatem udział strony w czynnościach kontrolnych nie jest obowiązkowy. W art. 31 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, znowelizowanym z dniem 15 marca 2010r określono sposób przeprowadzenia czynności kontrolnych w ramach kontroli na miejscu. W ustępie 4 wskazano, iż czynności kontrolne mogą być wykonywane podczas nieobecności kontrolowanego także wówczas, gdy rolnik został zawiadomiony o kontroli zgodnie z art. 27 ust.1 rozporządzenia nr 122/2009. Ten z kolei przepis stanowi, iż kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli. Zapowiedzenie kontroli następuje z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do niezbędnego minimum, nieprzekraczającym 14 dni. Z obu tych przepisów wynika, iż organy nie miały obowiązku zawiadamiania o zamiarze kontroli. Sama kontrola zaś mogła być jedynie zapowiedziana bez wskazania konkretnej formy tej czynności. Żaden z tych przepisów nie nakładał obowiązku zapowiedzenia, nie precyzował też jego formy. W przedmiotowej sprawie organy jednak powiadomiły stronę i zapewniły jej udział. Rzeczą strony było skorzystanie z tego powiadomienia. W świetle powyższego tym bardziej niezasadnym stał się zarzut zbyt późnego powiadomienia producenta rolnego o terminie kontroli. F. K. był obecny w trakcie kontroli i nie ma znaczenia z jakiego powodu nie uczestniczył w niej do końca. Z treści protokołu wbrew twierdzeniu pełnomocnika nie wynika, iż F. K. dotarł zbyt późno, tylko że nie uczestniczył w czynnościach kontrolnych do końca. Strona tego zapisu nie zakwestionowała ani w zastrzeżeniach co do treści protokołu, ani w trakcie zapoznania się z aktami, ani w odwołaniu. Ponadto zawiadomienie telefoniczne odniosło skutek , bowiem w toku czynności obecni byli mąż i reprezentant U. L. Mąż przedłożył nawet kontrolującym dokumenty. Protokół przesłano F. K. do podpisu. Z niewiadomych przyczyn protokołu nie podpisał. Po otrzymaniu protokołu zgłosił jedynie zastrzeżenia odnośnie działki [...]. F. K. w dniu 17 maja 2012 roku zapoznał się aktami sprawy, nie zgłaszał wówczas jakichkolwiek zastrzeżeń co do przebiegu tej czynności, nie podnosił w odwołaniu, iż uniemożliwiono mu wgląd do całych materiałów, czy też odmówiono zapoznania z nimi w jakiejkolwiek części. W trakcie tej czynności miał więc realną możliwość zapoznania się także z płytą, szkicem, ewentualnie załączenia dokumentów czy żądania uzupełnienia materiału. Za zasadne natomiast organ uznał zarzuty zawarte w piśmie procesowym skarżącej z dnia 25 stycznia 2013r. załączonym już po wniesieniu skargi, jak i podniesione na rozprawie przez pełnomocnika. Dotyczyły one niewyjaśnienia przez organ kwestii przestrzegania minimalnych wymogów dotyczących porządku i czystości w gospodarstwie. Z uwagi na nie bowiem organ I instancji orzekł o zmniejszeniu płatności w kwocie 13,20 zł. Zmniejszenie organ uzasadnił treścią § 3 oraz § 26 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r.- w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania program rolnośrodowiskowy, objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Z treści § 3 wynika, iż podstawowymi wymaganiami dla programu rolnośrodowiskowego są wymogi określone w przepisach o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego oraz wymogi, o których mowa w art.39 ust.3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1698/2005, wymienione w załączniku nr 2 do rozporządzenia. Załącznik nr 2 zawierający "minimalne wymogi dotyczące stosowania nawozów i środków ochrony roślin wraz z liczbą punktów jaką przypisuje się każdej stwierdzonej niezgodności oraz wysokością zmniejszeń, a także inne odpowiednie wymogi obowiązkowe" nie zawiera odniesienia do przestrzegania porządku i czystości w gospodarstwie. Także przywołany przez organ I instancji § 26 rozporządzenia stanowi w istocie o konsekwencjach stwierdzonych uchybień. Strona w odwołaniu zaakcentowała, iż decyzja winna zawierać wyjaśnienie przyczyn pomniejszenia, gdyż samo wskazanie symbolu uchybienia nie jest wystarczającym uzasadnieniem. Organ II instancji na okoliczność tej części decyzji I instancyjnej ponownie przywołał treść § 3 pkt 3 i § 26 cyt. wyżej rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Wyjaśnił, iż inspektorzy stwierdzili, że rolnik nie przestrzega minimalnych wymogów dotyczących czystości i porządku w gospodarstwie, przywołał też symbol G2 - co oznacza, iż gospodarstwo rolne wyposażone jest w urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych, a urządzenia te utrzymane są w odpowiednim stanie sanitarnym. Dopiero w tej decyzji organ stwierdził, iż strona nie posiadała stałych umów o odprowadzanie ścieków i wywóz śmieci. Wyjaśnić jednak należy, iż w części formularza "G" wymogi dotyczącego porządku w gospodarstwie wpisano, iż na terenie gospodarstwa panuje czystość i porządek, ale brak urządzeń do zbierania odpadów komunalnych. Wymóg dotyczył więc posiadania urządzeń, a nie zawierania stałych umów na wywóz śmieci czy odpadów. Taki wymóg nie wynikał z treści punktu G2 i dlatego dopiero przed sądem strona załączyła zawarte umowy na wywóz śmieci i nieczystości, bowiem to nie z treści protokołu, ale dopiero z uzasadnienia decyzji organu II instancji wynikało, czego dotyczy uchybienie PW14. Co istotne – w protokole inspektorzy odnotowali, iż mąż skarżącej U. L. przedłożył kontrolującym "dokumenty niezbędne do wypisania raportu". Z akt nie wynika, czy w trakcie kontroli żądano takich umów, nie wynika też wbrew twierdzeniom organu, że przedłożyła tylko dowody zapłaty za wywóz śmieci i odpadów . Organ w decyzji nie wyjaśnił podstawy prawnej obowiązku zawierania takich umów. Nie wskazują go przepisy § 3 ani § 26. Przede wszystkim zaś nie wyjaśnił – dlaczego za nieprzestrzeganie minimalnych wymogów uznał brak stałych umów na wywóz śmieci i nieczystości, a nie brak urządzeń do zbierania odpadów komunalnych, skoro wynika to bezpośrednio z treści protokołu kontroli. Reasumując uznać należy, iż treść protokołu kontroli nie odpowiada uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co w konsekwencji skutkować musi uznaniem, iż organ nie dokonał wszechstronnego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, nie uzasadnił też w sposób wyczerpujący ze wskazaniem podstaw prawnych rozstrzygnięcia w części dotyczącej tego pomniejszenia. Zostały więc naruszone zasady określone w art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 Kpa. Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien wyjaśnić zaistniałe rozbieżności, uwzględnić okoliczności podane przez Skarżącą w toku postępowania sądowego, a dotyczące zawartych umów i w konsekwencji zbadać, czy zaistniały warunki do pomniejszenia płatności z uwagi na nie przestrzeganie minimalnych wymogów dotyczących czystości i porządku w gospodarstwie . Uwzględniając powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. Nr 270) orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O wstrzymaniu wykonalności zaskarżonego rozstrzygnięcia orzeczono na podstawie art. 152 w/w ustawy, a o kosztach postępowania na podstawie jej art. 200 i art. 205 § 2 .