III SA/Po 314/16

Dnia 2 lutego 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik (spr.) WSA Szymon Widłak Protokolant: ref. staż. Marta Chocianowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2017 roku przy udziale sprawy ze skargi H. M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] marca 2016 roku nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2015 oddala skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w J. z dnia [...] października 2015 r., nr [...], o przyznaniu H. M., zwanemu dalej skarżącym, płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] czerwca 2015 r. Skarżący wystąpił o przyznanie kontynuacyjnej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015. Do wniosku dołączył załączniki graficzne. Następnie podczas kontroli administracyjnej wniosku, w trakcie weryfikacji pod kątem przestrzegania prawidłowego doboru następstwa roślin w płodozmianie, po przeanalizowaniu deklaracji upraw we wnioskach o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych z lat 2011-2015 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w J. stwierdził brak przestrzegania prawidłowego zmianowania na działkach rolnych [...] oraz na części działek rolnych [...] na powierzchni [...] ha. W związku z powyższym, Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. w dniu [...] października 2015 r. wydał decyzję o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w łącznej wysokości [...] zł., w tym z tytułu realizacji Pakietu 8. w wariancie 8.1.3. kwotę w wysokości [...] zł oraz Pakietu 1. w wariancie 1.1 kwotę w wysokości [...] zł. Pomniejszenie płatności było następstwem stwierdzenia braku przestrzegania prawidłowego doboru i następstwa roślin w ramach realizowanego wariantu 1.1. W uzasadnieniu organ ten wskazał, że w wyniku kontroli administracyjnej w oparciu o posiadaną dokumentację stwierdzono nieprawidłowość o kodzie S1 odnoszącą się do braku spełnienia wymogu prawidłowego doboru i następstwa roślin na działkach rolnych [...] oraz części działek rolnych [...] w związku z czym na płatność w ramach pakietu 1. nałożona została sankcja [...]%. W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, zakwestionował rozstrzygnięcie Organu I instancji i zmniejszenie płatności za realizację wariantu 1.1. z tytułu nieprzestrzegania prawidłowego doboru i następstwa roślin. Podkreślił, że zboża były siane razem z roślinami motylkowatymi, ale ze względu na precyzję siewu motylkowatych były dosiewane w jednym dniu dodatkowym siewnikiem, stąd wpisywano we wniosku błędnie jako wsiewka. Zboża ozime wysiewano z wyką ozimą kosmatą, a zboża jare z wyką jarą z domieszką grochopeluchy, zaliczanej do roślin strączkowych grubonasiennych. W ocenie skarżącego uprawy są tożsame z nowym zaszeregowaniem – mieszanka staczkowo-zbożowa, bowiem plon główny w danym roku gospodarczym uprawy był łącznie zbierany i to powinno mieć decydujące znaczenie i przyporządkowanie. Innym problemem było deklarowanie roślin w plonach głównych do płatności na poszczególnych działkach, bowiem ze względu na dzień składania wniosku i brak konkretnych wytycznych deklarowania upraw do płatności w przypadku dwóch upraw na jednym polu – skarżący deklarował uprawę, która była obecnie na polu. Spowodowało to brak zmianowania, który był rzeczywiście na polu stosowany. Dnia [...] marca 2016 r. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w P. wydał decyzję wskazaną na wstępie, którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając argumentację organu I instancji. W uzasadnieniu odwoławczy podkreślił, że tylko łączne spełnienie przez producenta rolnego wszystkich wymienionych w § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361, ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem rolnośrodowiskowym) przesłanek stanowi podstawę przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Organ II instancji wskazał, że wśród obowiązkowych wymogów do realizacji wariantu 1.1, wskazano na konieczność przestrzegania prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawianych w płonie głównym, przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin, z wyłączeniem roślin wieloletnich. Wymóg ten obowiązywał również w 2011 roku, gdy Skarżący rozpoczynał realizację Programu rolnośrodowiskowego, bowiem został ustanowiony w załączniku 3 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania" Program rolno środowiskowy" objętego PROW 2007-2013, uchylonego przez §58 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Dokonując analizy zebranego materiału dowodowego organ stwierdził nieprzestrzeganie prawidłowego doboru i następstwa roślin przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin, na wskazanych w decyzji powierzchniach działek: [...], przy czym dla działek [...] skarżący zastosował tylko jedną grupę roślin. W związku z powyższym, biorąc pod uwagę powierzchnię gruntów rolnych w 2015 r., organ I instancji ustalił wysokość zmniejszenia płatności na poziomie [...] %. Organ wskazał również, że wraz z wejściem w życie rozporządzenia rolnośrodowiskowego zmieniona została klasyfikacja grup upraw roślin. Zgodnie z powyższą klasyfikacją zniknęła grupa "mieszanki z co najmniej dwóch grup roślin uprawnych jednorocznych". Wobec powyższego braku, uprawy zadeklarowane przez skarżącego jako mieszanki zbożowo-motylkowe bądź zboża z wsiewką koniczyny zostały zakwalifikowane jako zboża. W przypadku roślin zbożowych z wsiewką, plonem głównym w danym roku jest roślina zbożowa, która decyduje o przyporządkowaniu uprawy do określonej grupy upraw. Organ podkreślił, że to wnioskodawcy ponoszą odpowiedzialność za informacje podane we wniosku, które powinny być zgodne ze stanem faktycznym, jak również z żądaniami i wolą wnioskodawców. Organ wydaje decyzje w oparciu o dane zawarte we wniosku i nie ma możliwości zweryfikowania poprawności twierdzeń zawartych w odwołaniu. W skardze na powyższą decyzję skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, w znacznej mierze powtórzył treść odwołania, podnosząc ponadto, iż w 2011 r. nie był informowany, że przepisy co do programu będą się zmieniać i będzie musiał wprowadzać istotne zmiany, mogące okazać się niemożliwymi do zrealizowania w gospodarstwie skarżącego. W ocenie skarżącego ARiMR nie wziął pod uwagę jego wyjaśnień, stwierdzając, że najważniejsze jest napisane we wniosku obszarowym i to rolnik odpowiada za zapisy w nim przedstawione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności oceny wymaga kwestia czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania. W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę organy administracyjne nie naruszyły przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich – (Dz. U. z 2007 r., nr 64, poz. 427, ze zm., dalej jako: u.w.r.o.w.) do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Dalsze przepisy art. 21 u.w.r.o.w. zawierają postanowienia modyfikujące przewidziane w k.p.a. zasady postępowania. W szczególności w art. 21 ust. 3 ustawy stanowi się, że strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Ponadto w art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy wprost wyłączone zostało stosowanie art. 81 k.p.a. Nie oznacza to jednak, że organy orzekające w sprawach przyznania płatności rolniczych zwolnione są z obowiązków przeprowadzenia postępowania zgodnie z zasadami dowodzenia, logiki i swobodnej oceny dowodów. W art. 21 ust. 2 pkt 1 wyraźnie stwierdzono bowiem , że organ "stoi na straży praworządności (co jest modyfikacją zasady z art. 7 k.p.a.) oraz "jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy" (co stanowi modyfikację obowiązku z art. 77 § 1 k.p.a. , pominięto obowiązek zebrania materiału dowodowego). Zastosowanie mają pozostałe reguły postępowania dowodowego z k.p.a., w tym w szczególności art. 80 k.p.a., który organ obliguje do oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Nadto, zgodnie z art. 77 § 4 k.p.a., fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Jeżeli więc organowi znane są z urzędu określone fakty, to ma obowiązek, niezależnie od inicjatywy strony, uwzględnić je w dokonywanej ocenie, wyczerpująco rozpatrując cały materiał dowodowy. Na tle rozpoznawanej sprawy wskazać także należy, że wymienione wyżej modyfikacje reguł postępowania administracyjnego mają swe podstawy w specyfice postępowań o przyznanie płatności , które inicjowane są wnioskiem ubiegającego się o dopłatę rolnika, pozostawiając jego woli, czy i w jakim zakresie chce skorzystać z pomocy. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja, a także poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały bez naruszenia cytowanych wyżej przepisów postępowania. Poczynione ustalenia faktyczne uwzględniają bowiem cały materiał dowodowy i wszystkie wynikające z niego okoliczności. Materiał ten zebrany został prawidłowo i jest kompletny w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Konieczne ustalenia faktyczne, które - jak wyżej wspomniano - co do zasady wynikają z norm prawa materialnego, zostały poczynione, co znalazło wyraz w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji. W ocenie sądu uzasadnienia decyzji w pełni odpowiadają wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., wskazując obszernie i trafnie przyjęte ustalenia, dowody na których się oparto oraz podstawy prawne. Przechodząc do analizy ewentualnych naruszeń prawa materialnego wskazać należy, że Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361, zwane dalej: rozporządzeniem rolnośrodowiskowym z 2013 r.) określa w § 1 pkt 1 i 2, szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy", zwanej dalej "płatnością rolnośrodowiskową", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, zwanym dalej "Programem". Stosownie do dyspozycji § 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli: 1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym"; 2) łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, zwanych dalej "działkami rolnymi", wynosi co najmniej 1 ha; 3) realizuje 5 – letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), zwane dalej "zobowiązaniem rolnośrodowiskowym", obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej; 4) spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu. W myśl § 12 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., w przypadku pakietu 1 realizowanego w niniejszym postępowaniu w wariancie 1.1, płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako grunty orne, na których występują uprawy wymienione w ust. 1 załącznika nr 4 do rozporządzenia w ramach wariantów: upraw rolniczych, warzywnych i zielarskich pakietu 2 - Rolnictwa ekologicznego. W załączniku nr 3 do ww. rozporządzenia, określone zostały wymogi, których spełnienie warunkuje przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. Wśród obowiązkowych wymogów do realizacji wariantu 1.1, wskazano na konieczność przestrzegania prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawianych w płonie głównym, przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin, z wyłączeniem roślin wieloletnich. Zgodnie z treścią § 38 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia, jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 1, płatność rolnośrodowiskową dotycząca tego pakietu przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości, w części dotyczącej wysokości zmniejszonej o tyle procent, ile odpowiada procentowemu stosunkowi powierzchni gruntów ornych, na których stwierdzono to uchybienie, do powierzchni wszystkich gruntów ornych, na których powinny być przestrzegane te wymogi w ramach tego pakietu. Zasadnie też organ odwoławczy wskazał, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącego, iż "wchodząc w program w 2011 r. nie był poinformowany, iż przepisy te będą się zmieniając co do programu i będzie musiał wprowadzać i podejmować istotne zmiany", bowiem jest on organem czuwającym nad prawidłowością przestrzegania obowiązujących przepisów i działających na ich podstawie i nie jest organem tworzącym te przepisy. Podnieść należy, iż organy Agencji dokonały prawidłowych ustaleń w zakresie wystąpienia i rodzaju nieprawidłowości, co skutkowało przyznaniem skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na 2015 r. w pomniejszonej wysokości. Struktura tych płatności oraz wysokość zastosowanej sankcji oraz jej wyliczenie zostały precyzyjnie przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z powołaniem na mające zastosowanie w sprawie regulacje krajowe i unijne. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę ustalenia organów obu instancji były prawidłowe. Podkreślenia raz jeszcze wymaga, że to na wnioskodawcy, który potwierdza swym podpisem znajomość zasad przyznawania płatności, spoczywa odpowiedzialność za informacje podane we wniosku. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, zwanej dalej p.p.s.a.), orzekł jak w sentencji.