III SA/Po 314/21

Dnia 25 listopada 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędzia WSA Szymon Widłak (spr.) Asesor WSA Piotr Ławrynowicz Protokolant: st. sekr. sąd. Karolina Walkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2021 roku sprawy ze skargi R. N. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 roku uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w [...] z dnia [...] października 2020 r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] w [...] (dalej: "Zakład", "ZUS") decyzją z [...] grudnia 2020 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy R. N. (dalej: "strona") od decyzji z [...] października 2020 r., nr [...], o odmowie prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 roku, utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym. Strona wystąpiła do Zakładu z wnioskiem o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres marzec-maj 2020 r. Zakład decyzją z [...] października 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm., dalej: "ustawa COVID-19"), odmówił stronie prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia [...], za okres maj 2020 r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podniósł, że w dniu [...] czerwca 2020 r. nadał do Zakładu deklarację. W dniu [...] czerwca 2020 r. (data na piśmie) otrzymał informację o obowiązku uzupełnienia braków. Do pisma załączono deklarację z datą wpływu do organu [...] czerwca 2020 r. [...] i uzupełnienie strona wysłała [...] lipca 2020 r. ZUS, utrzymując w mocy decyzję wydaną w I instancji, przywołał art. 31zo ust. 2, ust. 2a i ust. 4, art. 31zq ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 4 ustawy COVID-19, a także art. 47 ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust. 2a oraz ust. 2b ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 266 ze zm., dalej: "u.s.u.s."), wskazując, że z przepisów tych wynika, iż warunkiem koniecznym do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek było przesłanie deklaracji rozliczeniowej, nie później niż do [...] czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek był zwolniony z obowiązku jej składania. Strona nie była zwolniona z obowiązku złożenia deklaracji rozliczeniowej za maj 2020 roku, a prawidłową deklarację złożyła [...] lipca 2020 r., to jest po wymaganym terminie. W związku z tym stronie nie przysługuje prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za wskazany okres. W skardze, nie zgadzając się z wydaną decyzją, skarżący wskazał, że do [...] kwietnia 2020 r. zatrudniał dwóch pracowników, lecz wprowadzony stan epidemii nie pozwolił na dalsze utrzymanie zatrudnienia, jako że głównym źródłem utrzymania było świadczenie usług elektrycznych w szpitalach. Deklaracje rozliczeniowe za marzec i kwiecień zostały zatwierdzone przez Zakład bez zastrzeżeń, lecz deklaracja za maj okazała się według uznania organu błędna. W maju 2020 roku skarżący prowadził jednoosobową działalność gospodarczą. W dniu [...] czerwca 2020 r. wysłał deklarację ZUS [...] wyłącznie za siebie. Pismem z [...] czerwca 2020 r. deklaracja ta została odrzucona z powodu błędów. Skarżący nie ma dowodu kiedy faktycznie pismo to odebrał, ale było to blisko końca czerwca. Zaś [...] lipca 2020 r. wysłał poprawione dokumenty z zaznaczeniem, że jest to korekta deklaracji, myśląc że sprawa została załatwiona. W ocenie skarżącego wysłał zatem dokumenty w terminie, choć okazało się, że zawierają błędy. Zakład w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Ponadto, organ rentowy wskazał, że obowiązkiem płatnika było terminowe i rzetelne wypełnienie oraz przesłanie deklaracji rozliczeniowych do [...] czerwca 2020 r. Dokumenty niezbędne w sprawie wpłynęły do organu dopiero [...] lipca 2020 r. Prawdą jest, że skarżący złożył deklarację [...] czerwca 2020 r., ale wskazał tylko podstawy ubezpieczenia, nie wyliczając składek – dokument został uznany za błędny i nie mógł wobec tego wywrzeć skutku prawnego. Organ powołał się także na art. 47 ust. 3 i ust. 3b u.s.u.s. stwierdzając, że skarżący nie dochował wynikających z nich terminów, wobec czego złożenie nieprawidłowej deklaracji jest nieskuteczne i nie może wywrzeć żadnych skutków prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] w [...] z [...] grudnia 2020 r., nr [...], jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja z [...] października 2020 r., nr [...], wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") uzasadnia ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy COVID-19. W art. 31zo i nast. tej ustawy przewidziano zwolnienie z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek. Zgodnie z art. 31zo ust. 2 ustawy COVID-19 na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 u.s.u.s., zwanej dalej "osobą prowadzącą pozarolniczą działalność", opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia [...] marca 2020 r. do dnia [...] maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem [...] kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. Jak stanowi w rozpatrywanym zakresie art. 31zq ust. 1 ustawy COVID-19 za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Zgodnie natomiast z art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. W realiach rozpoznawanej sprawy Zakład odmówił skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 roku stwierdzając, że skarżący nie wypełnił warunku z art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19, a więc, że do dnia [...] czerwca 2020 r. – za podany okres – nie złożył dokumentów rozliczeniowych. Dokumenty takie miały zostać złożone przez skarżącego dopiero [...] lipca 2020 r. Ustalenia faktyczne w powyższym zakresie zostały jednak dokonane przez Zakład z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Przywołane przepisy postępowania znajdowały zastosowanie na mocy art. 180 K.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s. Zauważyć bowiem trzeba, że ZUS pominął okoliczności faktyczne, na jakie konsekwentnie powołuje się strona skarżąca w prezentowanym stanowisku, a które powinny być znane organowi rentowemu z urzędu. Skarżący podaje bowiem, że dokumenty rozliczeniowe za maj 2020 r. wpłynęły do organu już [...] czerwca 2020 r. Zakład z uwagi na stwierdzone błędy wraz z pismem z [...] czerwca 2020 r. dokumenty te miał do skarżącego odesłać. Jak podaje skarżący uzupełnione dokumenty przesłał [...] lipca 2020 r. Zakład do okoliczności tych nawet się nie ustosunkował – lakonicznie jedynie stwierdzając, że "prawidłową deklarację za [...] złożył Pan [...] lipca 2020 r." – ignorując tym samym ocenę ich znaczenia dla wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dopiero na etapie odpowiedzi na skargę skierowaną do tut. Sądu – a więc już w sposób spóźniony – organ potwierdził, że okoliczności takie miały miejsce. Już powyższe jest wystarczające do uznania istotnego naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Podkreślenia wymaga, że sąd administracyjny nie przeprowadza własnego postępowania wyjaśniającego, a uwzględniając postępowanie wyjaśniające organu administracji publicznej i dokonane przez ten organ ustalenia faktyczne, ogranicza się do oceny zgodności z prawem tak podjętych działań organu. Na dodatkową uwagę zasługuje także to, że przedstawione wraz ze skargą w niniejszej sprawie akta administracyjne nie mogą być uznane za kompletne, skoro brakuje w nich jakiejkolwiek dokumentacji rozliczeniowej, jaka powinna być w posiadaniu Zakładu, a jaka służyła temu organowi do poczynienia ustaleń faktycznych w sprawie, nie wspominając już o tej dokumentacji, na którą powołuje się skarżący. W aktach znajdują się jedynie dokumenty, w tym kserokopie, jakie zostały przedstawione przez skarżącego wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tut. Sąd nie miał wobec tego prawnej możliwości dokonania samodzielnej oceny charakteru czynności, jakie dokonane zostały przez skarżącego i przez Zakład jeszcze przed [...] czerwca 2020 r., aby przeprowadzić kompletną ocenę stanowiska Zakładu, w świetle którego stosowne dokumenty rozliczeniowe miały zostać złożone dopiero [...] lipca 2020 r. Przeprowadzając w tym względzie ponowne postępowanie wyjaśniające, organ rentowy zobowiązany będzie także ocenić, czy doszło do realizacji obowiązku wynikającego z art. 47 ust. 3 u.s.u.s., to jest złożenia przewidzianej w tym przepisie deklaracji rozliczeniowej korygującej. W razie bowiem stwierdzenia, że skarżący złożył dokumenty rozliczeniowe przed [...] czerwca 2020 r., następnie jedynie je korygując, należałoby uznać – w świetle art. 31zq ust. 1 i ust. 3 ustawy COVID-19 w zw. z art. 47 ust. 3 u.s.u.s. – że korekta danych modyfikuje je z mocą wsteczną, to znaczy od daty pierwotnego złożenia korygowanych dokumentów (por. wyrok Sądu Okręgowego w Rzeszowie z 20 lipca 2017 r., sygn. IV U 570/17, Lex nr 2335927). W rezultacie należałoby stwierdzić, że złożenie przez płatnika składek przed [...] czerwca 2020 r. wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek wraz z wymaganymi, choć nawet nieprawidłowo wypełnionymi dokumentami rozliczeniowymi, lecz po tym terminie skorygowanymi, rodzi obowiązek po stronie Zakładu zwolnienia płatnika z obowiązku opłacania należności z tytułu składek. W warunkach niniejszej sprawy kwestia ta nie jest możliwa do rozstrzygnięcia na obecnym etapie zarówno ze względu na braki w przedstawionym materiale dowodowym, jak i niewyczerpujące ustalenia organu rentowego. Zauważyć ponadto trzeba, że w postępowaniu administracyjnym wszczętym w następstwie złożonego przez skarżącego wniosku Zakład – kierując się zasadą wyrażoną w art. 9 K.p.a. – powinien czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 K.p.a., organ rentowy powinien w rozsądnym terminie udzielić skarżącemu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony. W orzecznictwie wskazuje się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 K.p.a. polega m.in. na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę (zob. wyrok NSA z 6 września 2001 r., sygn. akt V SA 44/01, dostępny w CBOSA, na stronie: [...]). Ponadto, obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (zob. teza pierwsza wyroku NSA z 25 czerwca 1997 r., sygn. akt SA/Lu 2087/95, LEX nr 30816). Należy dodać, że art. 9 K.p.a. zobowiązuje organ do udzielania stronie potrzebnych informacji i wskazówek z urzędu, a nie tylko na wniosek. Organy administracji publicznej obowiązane są także zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 K.p.a.). Organy administracji mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 K.p.a.). Organ administracji obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 3 K.p.a.). Zgodnie natomiast z art. 79a § 1 K.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. W świetle art. 15 zzzzzn pkt 1 ustawy COVID-19 w okresie stanu epidemii, w szczególności, gdy urząd administracji obsługujący organ administracji publicznej wykonuje zadania w sposób wyłączający bezpośrednią obsługę interesantów, organ administracji publicznej może odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 K.p.a. także w przypadku, gdy wszystkie strony zrzekły się swego prawa. Jak wynika z danych powszechnie dostępnych – strona internetowa ZUS [...]) – od [...] maja 2020 r. przywrócono standardową obsługę klientów w placówkach Zakładu, zachęcając jedynie do załatwiania spraw "bez wychodzenia z domu" przez portal Platformy Usług Elektronicznych. Zatem organ powinien realizować – od [...] maja 2020 r. – uregulowaną w przywołanym art. 10 K.p.a. zasadę czynnego udziału strony w toku prowadzonego postępowania w sprawie. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby Zakład wyjaśnił skarżącemu – przed [...] czerwca 2020 r. – że warunkiem pozytywnego załatwienia wniosku jest złożenie przez niego brakujących dokumentów rozliczeniowych. Z akt tych nie wynika także, aby organ rentowy przed wydaniem decyzji odmownej umożliwił skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, jak również, aby wyjaśnił przesłanki, które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z wnioskiem. Wprawdzie z wyjaśnień skarżącego wynika, że zostało do niego skierowane przez Zakład pismo z [...] czerwca 2020 r. dotyczące dokumentów rozliczeniowych, jednak wbrew wymogom z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. kwestia ta nie została w żaden sposób wyjaśniona przez sam organ, w sposób umożliwiający stwierdzenie spełnienia powyższych wymogów, w tym, czy doręczenie rzeczonego pisma nastąpiło w terminie umożliwiającym ustosunkowanie się do niego tak, aby zachowany został termin z art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19. Nie sposób zatem stwierdzić, czy Zakład zachował w tym względzie wymogi z art. 9, art. 10 § 1 oraz art. 79a § 1 K.p.a. Zauważyć przy tym trzeba, że jeśli organ odstępuje od zasad określonych w art. 10 § 1 K.p.a. i wytycznych płynących z art. 79a § 1 K.p.a. (co może nastąpić w sytuacji przewidzianej w art. 10 § 2 K.p.a.), to w myśl art. 10 § 3 K.p.a. jest zobowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny takiego odstąpienia. Tymczasem takiej adnotacji także w aktach brak. Na dodatkową uwagę zasługuje to, że z informacji znanych tut. Sądowi z urzędu – z analogicznych spraw ze skarg na decyzje Zakładu – wynika, że organ rentowy mógł informować co najmniej niektórych z płatników składek o braku wymaganych deklaracji rozliczeniowych. Konieczne wobec tego staje się zwrócenie uwagi na zasadę równości wynikająca z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. W świetle konstytucyjnie chronionej zasady równości niedopuszczalna staje się sytuacja, w której część podmiotów ubiegających się o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek była informowana przez ZUS o konieczności przedłożenia w ustawowym terminie deklaracji rozliczeniowych, a pozostała część żadnej informacji w tym względzie od organu nie otrzymała. Ponownie rozpoznając sprawę Zakład uwzględni ocenę prawną i wytyczne co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Organ uzupełni materiał dowodowy o dokumenty źródłowe (w tym pełną dokumentację ubezpieczeniową płatnika za okres, którego sprawa dotyczy), co pozwoli na ustalenie, czy skarżący złożył dokumenty rozliczeniowe w terminie określonym w art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 oraz, czy Zakład wypełnił wymogi z art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 K.p.a. Jednocześnie tut. Sąd zaleca organowi, aby w przypadku stwierdzenia, że skarżący złożył wymagane dokumenty rozliczeniowe po [...] czerwca 2020 r. na podstawie obowiązującego od [...] grudnia 2020 r. art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy COVID-19 organ zawiadomił skarżącego o uchybieniu terminu do dokonania czynności kształtującej jego prawo (złożenie wymaganych dokumentów), wyznaczając termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do ich złożenia. Przepis ten wprost uwzględnia sytuację, w której strona uchybiła terminowi do dokonania czynności kształtującej jej prawa i obowiązki. Choć Sąd dostrzega, że wszedł on w życie po wydaniu zaskarżonej decyzji, niemniej obejmuje zdarzenia, które miały miejsce "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii ogłoszono zaś od 20 marca 2020 r. Wobec powyższego, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.