III SA/Po 315/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska(spr.) Sędzia WSA Marzenna Kosewska WSA Beata Sokołowska Protokolant: sekr. sąd. Katarzyna Skrocka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2008 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej J. W. – B. sprawy ze skargi M. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] roku, nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia zatwierdzającego plan podziału gruntów rolnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...],-([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/M. Kosewska /-/W. Długaszewska /-/B. Sokołowska Zarząd Miejski miasta K. orzeczeniem wydanym w dniu [...]., na podstawie art. 52 i 57 prawa budowlanego z dnia 14 lipca 1936r. (Dz. U. Nr 56, poz.405), zatwierdził plan podziału gruntów rolnych, położonych w K. przy ulicy [...] i zapisanych w księdze hipotecznej Nr [...], stanowiących własność sukcesorów S. i H. małż. M. o łącznym obszarze 14 ha 25 a 37m² na cztery parcele, z tym zastrzeżeniem, ze parcele stanowić będą użytek rolny i ze parcela nr 5 jako przeznaczona pod urządzenie ulicy [...] odpisana zostanie na rzecz Gminy miasta K. jako użytek publiczny, bez jakichkolwiek obciążeń hipotecznych. Aktem notarialnym rep. [...] z [...]r. własność parceli nr 5 o obszarze 24 ary 42 m. zakwalifikowanej pod urządzenie drogi jako użytek publiczny – przeniesiono bez wynagrodzenia umową darowizny na rzecz Gminy Miejskiej przez spadkodawczynie dzisiejszych wnioskodawców. M. Ł., U. C., T. S., Z. J., S. K. - współwłaściciele odziedziczonych gruntów (parcela nr 5 przy ulicy [...] nr [...] w K.) mającego charakter drogi miejskiej złożyli w dniu 3.10.2006r. wniosek o wypłatę należnego odszkodowania za wymuszone przejęcie parceli oraz rekompensaty z tytułu użytkowania tej nieruchomości przez 58 lat. (k. 7) Pismem z dnia 3 listopada 2006r. Prezydent Miasta poinformował wnioskodawców, iż przedmiotowa działka przeznaczona została na urządzenie ulicy – [...]. Nieruchomość nie została wywłaszczona ani przejęta na własność miasta w trybie administracyjnym tj. na podstawie decyzji lub orzeczenia wywłaszczeniowego. Skoro działka została przeniesiona w drodze aktu notarialnego, to brak podstaw aby w drodze administracyjnej orzekać o odszkodowaniu. Ewentualne roszczenia, wynikające z treści tej umowy rozstrzygać może sąd powszechny. W dniu 28 września 2007r. M. Ł. pismem skierowanym, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nazwanym – skarga na orzeczenie Zarządu Miejskiego z dnia [...] [...], wniosła o stwierdzenie nieważności ww orzeczenia, w przypadku braku takiej możliwości – o stwierdzenie niezgodności z prawem, w trybie i na zasadach art. 94 ust. 2 w zw. z art. 101 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie skarżącej w orzeczeniu Zarządu Miejskiego z dnia [...] bezprawnie postawiono warunek "odpisania" na rzecz Gminy miasta parceli nr 5. Jak podniosła skarżąca u podstawy prawnej orzeczenia, powołano jedynie przepisy dotyczące właściwości oraz wymogu by podział nieruchomości nie stanowiących własności Skarbu Państwa albo związków samorządowych dokonywany był na podstawie planu parceli. Żaden z powołanych przepisów prawa budowlanego ( art. 52 i 57), ani też obowiązujących wówczas aktów prawnych nie dawał podstawy do stawiania warunku "odpisania" nieruchomości i to nieodpłatnego, jak zostało to ustalone w ww orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny przesłał wymienioną wyżej skargę, jako błędnie skierowaną, Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu. Postanowieniem z dnia [...]r. SKO wszczęło postępowanie z wniosku M. Ł. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Zarządu Miejskiego z dnia [...] [...]. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 1, art. 17 ust. 1, art. 18 ust. 1 ustawy z 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 79, poz.856 z 2001r. ze zm.), art. 17 pkt 1, art. 157§1 i 2 oraz art. 158§1 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówiło stwierdzenia nieważności orzeczenia Zarządu Miejskiego z dnia [...] [...]. W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, iż w podstawie prawnej orzeczenia Zarządu Miejskiego przywołano art. 52 i 57 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928r. o prawe budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 23, poz. 202 i Dz. U. RP Nr 86, poz. 663) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 lipca 1936 r. o zmianie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928r..przepisy te stanowią uregulowania formalne mówiące o tym, że podział terenu na dwie lub więcej części może być dokonywany jedynie na podstawie zatwierdzonego planu parcelacji oraz określające organy właściwe. Brak powołania w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisu prawa materialnego jest niewątpliwie nieprawidłowością, jednak nie zaliczoną do kategorii rażącego naruszenia prawa, skutkującego stwierdzeniem nieważności pod warunkiem oczywiście, że orzeczenie w istocie swej odpowiada prawu. Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie podstawę materialno-prawna stanowił art. 67 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli w brzmieniu nadanym powołaną wyżej ustawą, który stanowił, że ulice i drogi oraz place, skwery i parki, przeznaczone do użytku publicznego, urządzone na obszarze objętym zatwierdzonym planem parcelacji, przejmuje do dalszego utrzymywania gmina i urządzenie to powinno być przekazane gminie bezpłatnie na własność w stanie wolnym od ciężarów hipotecznych i długów. Jak dalej wskazał organ, nie ulega wątpliwości, iż przejęciem objęto działkę o powierzchni 24 arów i 42 metrów kwadratowych z podlegającego podziałowi ponad 14 hektarowego areału, przeznaczoną pod urządzenie ulicy, która niewątpliwie miała służyć także obsłudze powstałych w wyniku podziału parcel. Orzekając o przejęciu prawa własności działki nr 5 na Gminę miasto, gmina przejęła na siebie obowiązek urządzenia ulicy. M. Ł. na podstawie art. 127§3 K.p.a wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy i zmianę decyzji oraz stwierdzenie nieważności orzeczenia Zarządu Miejskiego z [...]r. W uzasadnieniu wniosku podniosła, iż stanowiący podstawę rozstrzygnięcia przepis powołany w uzasadnieniu decyzji ( art. 67 rozporządzenia Prezydenta RP o prawie budowlanym i zagospodarowaniu osiedli) nie znajduje uzasadnienia w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Przepis art. 67 rozporządzenia Prezydenta RP w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 lipca 1936r. o zmianie rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 15 lutego 1026r. o prawie budowlanym i zagospodarowaniu osiedli( Dz .U. Nr 56, poz. 405) nie dotyczy takiej sytuacji z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W powyższej regulacji mowa bowiem o ulicach i drogach oraz placach, skwerach i parkach przeznaczonych do użytku publicznego urządzonych na obszarze objętym zatwierdzonym planem parcelacji. Tymczasem w stanie faktycznym niniejszej sprawy, ani żądania właścicieli o przejęcie utrzymania, ani też urządzonej ulicy nie było. Wnioskodawczyni podniosła również zarzut, iż przepisy rozporządzenia Prezydenta z dnia 16 lutego 1928r. w niniejszej sprawie w ogóle nie powinny być stosowane. Art. 1 przedmiotowych przepisów precyzuje zakres ich stosowania i w tym wyliczeniu stan faktyczny z niniejszej sprawy pozostaje poza tym zakresem. Parcele, których wydzielenia dotyczy orzeczenie z [...]. stanowić miały zgodnie z zastrzeżeniem użytek rolny. Wnioskodawczyni wskazał również, iż mimo upływu tak długiego okresu czasu, droga, na której rzecz nastąpiło pozbawienie właścicieli części ich majątku do chwili obecnej nie powstała. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpoznając sprawę ponownie na podstawie art. 1, art. 17 ust. 1, art. 18 ust. 1 ustawy z 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 79, poz.856 z 2001r. ze zm.), art. 17 pkt 1, art. 127§2 oraz art. 138§1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ powtarzając ustalenia i ocenę prawną dokonaną w decyzji z dnia [...]r. wskazał jedynie, ustosunkowując się do podniesionych przez skarżąca zarzutów, iż objęty orzeczeniem podział nieruchomości wydzielił działkę, która przeznaczona została pod urządzenie ulicy, a ulica przeznaczona była do użytku publicznego i zdaniem Kolegium – vide art. 1 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzenie miało zastosowanie w przedmiotowej sprawie. M. Ł. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając wskazanej wyżej decyzji; - naruszenie przepisów rozporządzenia Prezydenta RP z 16.02.1928r. w szczególności w zakresie art. 1 i art. 67 przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie - naruszenie art. 156 kpa poprzez stwierdzenie braku podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia Zarządu Miejskiego z dnia [...]r. - naruszenie art. 6 i 7 kpa poprzez wydanie rozstrzygnięcia z naruszeniem zasad współżycia społecznego oraz prawa własności a nadto z pominięciem wymogu istnienia podstawy prawnej. Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i orzeczenie o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Zarządu Miejskiego z dnia [...], ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasadzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej, który zgłosił swój udział w sprawie wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji, z uwagi na naruszenie prawa materialnego, tj,. art. 67 rozporządzenia Prezydenta RP z 16 lutego 1928r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia czy przy rozpatrywaniu sprawy organy administracji nie dopuściły się naruszenia prawa, materialnego jak i przepisów postępowania administracyjnego. Przy czym, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając pod tym kątem zaskarżone decyzje Sąd uznał, iż przy ich podejmowaniu doszło do naruszenia prawa. Postępowanie nadzorcze prowadzone w oparciu o art. 156-158 k.p.a. podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Jednakże należy zauważyć, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstaw do uznania, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie znajdują zastosowania ogólne zasady postępowania administracyjnego, w tym także te, które dotyczą sposobu przeprowadzenia samego postępowania i sporządzenia uzasadnienia decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie przede wszystkim należy stwierdzić, że w postępowaniu nadzorczym nie brały udziału wszystkie strony. Zgodnie z art. 61 § 4 kpa o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron (w tym wypadku M. Ł., będącej następcą prawnym jednej z byłych współwłaścicieli nieruchomości) należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Zasady określone w art. 61 § 4 kpa i art. 28 kpa, zgodnie z którymi stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, obowiązują również w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Zatem, skoro z materiału zgromadzonego w aktach administracyjnych wynika, iż poza M. Ł. występuje kilku współwłaścicieli, będących spadkobiercami właścicieli nieruchomości, która została przekazana na rzecz Gminy, organ winien podjąć stosowne czynności zmierzające do ustalenia adresów pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, celem powiadomienia ich o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, organ nie przeprowadził żadnych działań w tym zakresie. Następnie należy zauważyć, iż wszczęcie postępowania na żądanie strony, nie zwalnia organu od przeprowadzenia kontroli decyzji, w sprawie której wszczęto postępowanie, w pełnym zakresie pod względem występowania przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., którego przedmiotem jest wniosek strony o stwierdzenie nieważności orzeczenia wydanego w sprawie zatwierdzenia planu podziału gruntów rolnych dokonanego na podstawie art. 52 i 57 prawa budowlanego z dnia 14 lipca 1936r. niezbędna jest zatem ocena rodzaju naruszenia ściśle określonych zasad i trybu dokonywania podziału oraz podstawy prawnej wydanego orzeczenia w świetle dających się obiektywnie ustalić istotnych okoliczności sprawy i z punktu widzenia kwalifikowanych podstaw przewidzianych dla tego rodzaju postępowania nadzwyczajnego. W rozpatrywanej sprawie skarżąca kwestionowała zarówno zamieszczenie w orzeczeniu Zarządu Miejskiego warunku, z którego wynikał obowiązek przeniesienia własności nieruchomości, jak również i to, że przepisy rozporządzenia Prezydenta z dnia 16 lutego 1928r. w niniejszej sprawie w ogóle nie powinny być stosowane. Wreszcie, uwzględniając treść art. 107 § 3 k.p.a. należy wskazać, iż każda decyzja administracyjna, w tym również decyzja wydana w postępowaniu nieważnościowym, musi spełniać wymogi określone w tym przepisie. Organ administracji publicznej winien w uzasadnieniu faktycznym odnieść się do wszystkich okoliczności, które mogą mieć wpływ na wynik sprawy. Tymczasem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja pierwszej instancji, praktycznie pozbawione są uzasadnienia faktycznego, zaś co do uzasadnienia prawnego, samo przytoczenie treści przepisu art. 67 rozporządzenia Prezydenta RP o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli oraz odesłanie do art. 1 ust. 1 pkt 3 i 4 również nie odpowiada wymogom stawianym prawidłowemu uzasadnieniu decyzji wskazanym w powołanym przepisie. Powyższe wskazuje zatem, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postępowaniu nadzorczym nie wyjaśniło należycie istotnych okoliczności sprawy, czym naruszyło przepisy art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Stwierdzone wyżej uchybienia stanowi podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 grudnia 2007r, skoro w postępowaniu nadzorczym nie brały udziału - bez własnej winy - strony tego postępowania, które to uchybienie daje podstawę do wznowienia postępowania wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, oraz nie wyjaśniono należycie istotnych okoliczności sprawy, czym naruszono przepis art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Dopiero rozpatrując sprawę z udziałem wszystkich stron postępowania, z zachowaniem zasad wskazanych w art. 7, 77 § 1, organ winien ocenić zasadność żądania stwierdzenia nieważności decyzji, której dotyczy postępowanie nadzorcze, zaś ocenę rozstrzygnięcia dokonana z godnie z art. 107 § 3 k.p.a. zawrzeć w uzasadnieniu decyzji. W świetle powyższego, jedynie na marginesie należy zauważyć, co podniosła zarówno skarżąca, jak i obecny na rozprawie przed Sądem Prokurator Prokuratury Apelacyjnej, który wnosił o uchylenie zaskarżonych decyzji z uwagi na naruszenie prawa materialnego, tj. art. 67 rozporządzenia Prezydenta RP z 16 lutego 1929 r, , co organ winien wziąć pod uwagę, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, iż z samej treści wskazanego przepisu wynika, iż nie mógł on mieć zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Jak stanowił bowiem powołany przepis "Ulice i drogi oraz place, skwery i parki, przeznaczone do użytku publicznego, urządzone na obszarze, objętym zatwierdzonym planem parcelacji, gmina na żądanie ich właścicieli obowiązana jest przejąć do dalszego utrzymywania po zabudowaniu co najmniej jednej trzeciej działek. W tym przypadku wspomniane urządzenia powinny być przekazane gminie bezpłatnie na własność w stanie wolnym od ciężarów hipotecznych i długów; pisma, stwierdzające to przejście własności na gminę, są wolne od podatku od darowizn.". Z treści samego orzeczenia Zarządu Miejskiego z [...] wynika zaś, iż przedmiotem zatwierdzenia był plan podziału gruntów rolnych. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni poczynione wyżej rozważania. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca naruszają wskazane wyżej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, wobec czego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c, art. 134 §1,art. 135, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. /-/ B. Sokołowska /-/ W. Długaszewska /-/ M. Kosewska D.W.d