III SA/Po 319/14

Dnia 14 stycznia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie WSA Barbara Koś WSA Marek Sachajko (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2015 roku przy udziale sprawy ze skargi M S na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nadmiernie pobranych płatności do gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P z dnia [...] 2013 r., 2. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P na rzecz strony skarżącej kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P decyzją z dnia [...] 2013 r. ustalił M S kwotę nadmiernie pobranych płatności od gruntów rolnych w kwocie 25.803,48 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że we wniosku strony w zakresie jednolitej płatności obszarowej oraz płatności zwierzęcej za 2007 r. zadeklarowany został obszar 58,81 ha powierzchni gruntów. Organ przyznał stronie decyzją z dnia [...] 2008 r. płatności za 2007 r. w wysokości 17.733,57 zł (w zakresie jednolitej płatności obszarowej) i w wysokości 25.803,48 zł (w zakresie uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę tj. płatności - typu PZ). W dniu [...]2010 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P stwierdził nieważność decyzji organu I instancji wskazując, że decyzja ta została wydana niezgodnie z przepisami prawa. Po ponownej weryfikacji Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P decyzją z dnia [...] 2011 r. przyznał stronie płatności w kwocie 17.733,57 zł, z czego wynika, że kwota 25.803,48 zł była przyznana i wypłacona stronie niezasadnie. Kwota ta, zdaniem organu, powinna zostać zwrócona przez stronę. Organ I instancji stwierdził, że w sprawie nie zachodziły przesłanki wyłączające obowiązek zwrotu płatności, wskazane w art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE ) nr 796/2004. Spornej płatności nie dokonano bowiem na skutek pomyłki organu i błąd dotyczący zadeklarowanej powierzchni mógł być wykryty przez rolnika. W dniu 15 lutego 2007 r. dokonano kontroli nieruchomości. Strona nie kwestionowała wyników kontroli. Różnica pomiędzy powierzchnią działek zgłoszonych we wniosku za 2006 r. a powierzchnią działek stwierdzonych wynosiła 27,94 %, wobec czego nie było podstaw do przyznania płatności. Odmowa przyznania części płatności za 2006 r. oznaczała konieczność odmowy przyznania ich za 2007 r. Strona znała warunki otrzymania wnioskowanych płatności. Pierwszym powiadomieniem beneficjenta o nieprawidłowościach był moment doręczenia decyzji z dnia 14 czerwca 2010 r. W odwołaniu od decyzji strona podniosła, że w sprawie znalazł zastosowanie przepis art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, albowiem płatność w nadmiernej wysokości została wypłacona stronie na skutek błędu organu, a błąd ten nie mógł być wykryty przez rolnika. Ponadto błąd dotyczył elementów stanu faktycznego, a o decyzji o zwrocie powiadomiono stronę w terminie po dwunastu miesiącach od dokonania płatności. Strona składając wniosek o dopłaty za 2007 r. i w dacie wydawania decyzji o płatnościach za ten rok nie była informowana o decyzji organu dotyczącej odmowy płatności za 2006 rok. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P decyzją z dnia [...]2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając jego ustalenia faktyczne i prawne. Organ II instancji wskazał, że część płatności wypłaconych pierwotnie stronie była nienależna, wobec czego należało uznać ją za kwotę nadmiernie pobranych płatności. W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie zachodziły przesłanki z art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Spornej płatności nie dokonano bowiem na skutek pomyłki organu i błąd dotyczący zadeklarowanej powierzchni mógł być wykryty przez rolnika. Strona dowiedziała się o nieprawidłowościach w dacie dokonywania kontroli działek w 2007 r. Na tej podstawie winna ona wskazać we wniosku o dopłaty za 2007 rok prawidłową wysokość powierzchni gruntów kwalifikujących się do dopłat. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu strona zarzuciła decyzji II instancji naruszenie: - art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, albowiem zgodnie z art. 73 ust. 4 ww. rozporządzenia w sprawie zachodziły przesłanki uzasadniające brak zwrotu spornych dopłat – płatność dokonano na skutek błędu organu I instancji, który nie mógł być wykryty przez stronę; - art. 7 i 8 kpa w zw. z art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004; - art. 73 ust. 5 zd. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, gdyż organ błędnie przyjął, że czteroletni termin należy liczyć do dnia wydania decyzji stwierdzającej nieważność, podczas, gdy zdaniem strony, należało liczyć ten termin do dnia wydania decyzji ustalającej kwotę nadmiernie pobranych płatności. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że składała wniosek o płatności za 2007 r. w dobrej wierze, a organ I instancji uznał ten wniosek pierwotnie za prawidłowy. Strona nie wiedziała wówczas, że zostanie wydana decyzja odmawiająca przyznania płatności za 2006 rok. Organ powielił ten sam błąd również w decyzji dotyczącej płatności za 2008 r. Organ II instancji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. We wniosku w zakresie jednolitej płatności obszarowej i w zakresie płatności zwierzęcej za 2007 r. strona zadeklarowała 58,81 ha powierzchni gruntów. Organ przyznał jej decyzją z dnia [...] 2008 r. płatności za 2007 r. w wysokości 17.733,57 zł (w zakresie jednolitej płatności obszarowej) i 25.803,48 zł (w zakresie uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę tj. płatności - typu PZ). W dniu [...] 2010 r. organ II instancji stwierdził nieważność decyzji organu I instancji, albowiem została ona wydana niezgodnie z przepisami prawa. Po ponownej weryfikacji organ I instancji decyzją z dnia [...] 2011 r. przyznał stronie płatności w kwocie 17.733,57 zł, z czego wynika, że kwota 25.803,48 zł była przyznana i wypłacona stronie niezasadnie. Kwota ta, zdaniem organu, powinna zostać zwrócona przez stronę. Organy administracji publicznej obu instancji stwierdziły dodatkowo, że w sprawie nie zachodziły przesłanki wyłączające obowiązek zwrotu płatności, wskazane w art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE ) nr 796/2004. Spornej płatności nie dokonano bowiem na skutek pomyłki organu i błąd dotyczący zadeklarowanej powierzchni mógł być wykryty przez rolnika. Sąd po przeanalizowaniu akt sprawy stwierdził, że powyższe tezy były niezasadne. Zgodnie z art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w drodze decyzji administracyjnej ustala kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1. O ustaleniu kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych organ, o którym mowa w ust. 2, może rozstrzygnąć również w decyzji w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1. Z treści przepisu art. 29 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wynika zatem, iż w przepisie jest mowa o dwóch rodzajach należności tj. (a) kwocie nadmiernie pobranych środków publicznych oraz (b) kwocie nienależnie pobranych środków publicznych. Kwota nadmiernie pobranych środków publicznych jest to kwota wypłaty nadwyżki - wypłaty kwoty ponad wartość wynikającą z ustawy. Kwota zaś nienależnie pobranych środków publicznych to kwota wypłacona przez organ w sytuacji, gdy nie było ustawowego obowiązku jej wypłacenia, albo obowiązek ten nie istniał, albo wygasł. W obu przypadkach świadczenie dokonane przez organ przewyższa wysokość kwoty wskazanej w przepisie prawa. Wypłata stronie środków pieniężnych w wysokości 43.537,05 zł z tytułu płatności na rok 2007 była wypłatą świadczenia w nadmiernej wysokości, biorąc po uwagę to, iż płatność za ten rok przysługiwała stronie w niższej wysokości (tj. w kwocie 17.733,57 zł). Należy jednak rozważyć, czy istniały podstawy normatywne do wyłączenia obowiązku zwrotu środków finansowych z uwagi na uregulowanie prawne wynikające z art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE ) nr 796/2004. Stosownie do tego przepisu obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli (a) dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu oraz (b) jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach. Możliwość wyłączenia obowiązku zwrotu nienależnie dokonanej płatności wymaga zatem spełnienia łącznie dwóch wymienionych w tym przepisie przesłanek. Po pierwsze: płatność dokonana musi być na skutek błędu organu, po drugie: błąd jest tego rodzaju, że nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach. W przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności obowiązek zwrotu nadmiernej płatności występuje wtedy, jeśli decyzja o odzyskaniu należnych płatności została przekazana w terminie dwunastu miesięcy od terminu płatności. Obowiązek zwrotu nie ma zastosowania, gdy decyzja nie została przekazana w terminie dwunastu miesięcy od daty płatności. Zdaniem Sądu należało przyjąć, że płatność została dokonana w nadmiernej wysokości na skutek błędu organu administracji publicznej. Organ zanim przyznał płatność za 2007 r. dokonał pomiaru działek, celem określenia maksymalnej powierzchni uprawnionej do uzyskania płatności. Organ w wyniku kontroli dokonał weryfikacji zadeklarowanej we wniosku o przyznanie płatności powierzchni działek i poczynił w tym zakresie własne ustalenia, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] 2008 r. Stwierdził on, że do powierzchni w zakresie jednolitej płatności obszarowej i w zakresie uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę zadeklarowano 58,81 ha i taki obszar stwierdzony został w wyniku weryfikacji wniosku. Tak więc organ przed przyznaniem płatności za 2007 r. dokonał nieprawidłowego pomiaru deklarowanych działek. Podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji pierwotnej o przyznaniu płatności nie zwalnia organu administracji od odpowiedzialności za wcześniej popełniony błąd (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 26.02.2014 r., II SA/Bd 1460/13, lex nr 1457864 ). Ponadto, okoliczność ta wynika także z treści uzasadnienia decyzji z dnia 14 czerwca 2010 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, w której organ wskazał, że błąd nastąpił na skutek przetwarzania danych przez system informatyczny. Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy ważne natomiast jest, czy zadeklarowana przez skarżącego powierzchnia działek rolnych była błędem zauważalnym w zwykłych okolicznościach. Kolejnym warunkiem wynikającym z treści art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 jest, że w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanego z obliczaniem przedmiotowej płatności, art. 73 ust. 4 akapit pierwszy przedmiotowego rozporządzenia stosuje się jedynie, gdy decyzja o zwrocie nie została przekazana w terminie dwunastu miesięcy od dnia płatności stronie. W ocenie Sądu, organ nie odniósł się szczegółowo i w przekonujący sposób do okoliczności dotyczącej braku możliwości wykrycia błędu przez rolnika w zwykłych okolicznościach. Organ I instancji powołał się na konieczność znajomości przez beneficjenta ogólnych zasad przyznawania płatności, jako okoliczności wykluczających możliwość zastosowania wyłączenia obowiązku zwrotu nadmiernie pobranych płatności. Organ II instancji przyjął także ten sposób interpretacji. Ocena ta jest jednak, zdaniem Sądu, niekompletna. Organ I instancji wskazał, iż rolnik ubiegający się o płatności otrzymuje informację o maksymalnym kwalifikowanym obszarze przypadającym na daną działkę referencyjną, a także składa oświadczenie dotyczące świadomości warunków funkcjonowania systemów pomocy. Świadomość i znajomość zasad funkcjonowania systemu nie przesądza automatycznie o uznaniu, że popełnienie błędu dotyczącego powierzchni jest błędem, który w zwykłych okolicznościach mógł zostać wykryty przez rolnika. Błąd ten musi odnosić się do sfery faktów dotyczących powierzchni, a nie wiedzy na temat funkcjonowania systemu wsparcia. Istotne jest także to, że decyzja dotycząca płatności za 2007 rok została wydana przed otrzymaniem decyzji o odmowie przyznania płatności za 2006 rok. Skoro organ jako profesjonalista, dysponujący wiedzą, doświadczeniem i fachowym zapleczem, zauważył błąd dopiero po wydaniu pierwszej decyzji przyznającej płatności za 2007 rok zgodnie z wnioskiem strony to mało przekonujące jest twierdzenie, że skarżący mógł wykryć błąd w zwykłych okolicznościach (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 26.02.2014 r., II SA/Bd 1460/13, Lex nr 1457864 ). Rozważania powyższe należy odnieść zwłaszcza do wysokości kwoty nadmiernie pobranych płatności jako pochodnej różnicy zadeklarowanej powierzchni. Gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, obowiązek zwrotu nadmiernej płatności nie występuje wtedy, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie dwunastu miesięcy od płatności. Upływ terminu dwunastu miesięcy od momentu płatności do powiadomienia o decyzji o zwrocie, w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego, sprawia, że obowiązek zwrotu nie ma zastosowania, pod warunkiem, że spełnione zostały wszystkie przesłanki określone w art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004. W tych okolicznościach, organ powinien raz jeszcze ocenić charakter błędu i wskazać, w sposób przekonujący, czy w zwykłych okolicznościach skarżąca mogła błąd wykryć, a to w aspekcie art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE)796/2004. Biorąc pod uwagę, że zaskarżona decyzja narusza art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji WE 796/2004, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O zwrocie skarżącej kosztów postępowania, jak i w przedmiocie wykonalności decyzji postanowiono na podstawie art. 200 i art. 152 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jak w punkcie 2 i 3 wyroku.