III SA/Po 322/23

Dnia 6 grudnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak (sprawozdawca) Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant : st.sekr.sąd. Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2023 roku sprawy ze skargi Stowarzyszenie O. w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zwrotu środków z PFRON I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 497,- (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Decyzją z 21 marca 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane "SKO" lub "organem"), po rozpoznaniu odwołania Stowarzyszenie O. w J. (zwanego "Stowarzyszeniem" lub "skarżącym") od decyzji Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie [...] (zwanego "PCPR") z 9 stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (zwanego "PFRON"), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Pismem z 16 grudnia 2020 r. Stowarzyszenie zwróciło się do Dyrektora PCPR o wyrażenie zgody na wymianę bramy do Warsztatu Terapii Zajęciowej (zwanego "WTZ"). Na powyższe w piśmie z 21 grudnia 2020 r. Dyrektor PCPR wyraził zgodę oraz zgodził się na dokonanie zmian w preliminarzu wydatków WTZ na 2020 r. ze środków PFRON. W okresie od 24 listopada 2021 r. do 28 lutego 2022 r. PCPR przeprowadziło kontrolę WTZ z wykorzystania środków PFRON. Ustalenia kontroli zawarto w protokole z 29 marca 2022 r. W trakcie kontroli ustalono, że wydatek w postaci zakupu i montażu bramy do WTZ został poniesiony ze środków Powiatu. Decyzją z 9 stycznia 2022 r. nr [...] Dyrektor PCPR nakazał Stowarzyszeniu zwrot środków PFRON w wysokości [...] zł wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych. W odwołaniu od ww. decyzji Stowarzyszenie podniosło, że sporny wydatek został sfinansowany ze środków Powiatu. Wyjaśniono, że Stowarzyszenie zobowiązało się wykonać remont budynku przeznaczonego na WTZ, który sfinansowano ze środków PCPR, PFRON oraz Powiatu. Dalej odwołujący wskazał, że zakres przeprowadzonego remontu był przedmiotem kontroli Powiatu, który w wystąpieniu pokontrolnym nakazał zwrot środków za zakup i montaż przedmiotowej bramy. Środki te Stowarzyszenie zwróciło Powiatowi. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO wskazało na okoliczności bezsporne w sprawie oraz zawarło jedynie lakoniczne stwierdzenie, że Dyrektor PCPR nakazał zwrot środków wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem., ponieważ w toku kontroli zakwestionowano zakup i montaż bramy wjazdowej do WTZ. W skardze do tut. Sądu strona skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania art. 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 zwanej "K.p.a".) i art. 77 § 1 K.p.a. przez nieprzeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego i niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie, a także zarzuciła naruszenie zasady zaufania obywateli do władzy publicznej. W uzasadnieniu skarżąca podtrzymała stanowisko wyrażone w odwołaniu. Podano, że skarżąca w pierwszej kolejności została poddana kontroli przez Starostę, w wyniku której uznano, że kwota za zakup i montaż bramy została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. W związku z Starosta nakazał stronie zwrot kwoty [...]zł obejmującej należność z tytułu spornego wydatku. W związku z powyższym, w ocenie strony skarżącej nakazanie przez organ ponownego zwrotu tej samej kwoty, z tego samego tytułu jest niezasadne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie udział w sprawie zgłosił pełnomocnik strony skarżącej, który wniósł i wywiódł jak w skardze. Nadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego oraz oświadczył, że środki, o których mowa w decyzji, zostały zwrócone na konto Starostwa Powiatu [...] i w sprawie doszłoby do sytuacji, że Stowarzyszenie musiałoby zwrócić środki ponownie, tym razem na konto PCPR. Zarówno w decyzji I i II instancji organy w tej kwestii nie wypowiedziały się w ogóle. Wiceprezes Stowarzyszenia wniósł i wywiódł jak pełnomocnik strony skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W wyniku dokonanej kontroli Sąd stwierdził, że decyzja organu II instancji narusza zasadę przekonywania. Rolą sądu administracyjnego nie jest wyręczanie organów administracji w ich obowiązku stosowania zasady wyrażonej w art. 11 K.p.a. Zgodnie z zasadą przekonywania organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Tymczasem w kontrolowanej sprawie doszło do niewyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, zwłaszcza, że strona skarżąca powoływała się na istotne okoliczności faktyczne w sprawie. Organ pominął milczeniem twierdzenia strony, dotyczące zwrotu spornej kwoty za zakup i montaż bramy do WTZ na rzecz Powiatu, jak również dotyczące finansowania WTZ z różnych środków budżetowych. W szczególności organ nie stwierdził, czy faktycznie doszło do zwrotu poniesionych wydatków na zakup i montaż bramy wjazdowej do WTZ na rzecz Powiatu, a także nie wyjaśnił stronie na jakiej podstawie domaga się od niej zwrotu spornej należności, skoro z twierdzeń strony wynika, że dokonała zwrotu należności w tej samej kwocie i z tego samego tytułu, ale na rzecz Powiatu. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych w uzasadnieniu decyzji, stanowi również naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. Uzasadnienie kontrolowanej decyzji nie zawiera bowiem elementów wymaganych, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. w myśl którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W zaskarżonej decyzji nie został przedstawiony stan faktyczny sprawy. W kontrolowanej sprawie jako uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał jedynie, na okoliczności faktyczne bezsporne w sprawie, iż Stowarzyszenie wystąpiło o dokonanie zmian w preliminarzu wydatków i wyrażeniu zgodny na zakup i montaż bramy, na co uzyskało zgodę oraz że w trakcie kontroli stwierdzono, że sporny wydatek został poniesiony ze środków budżetu Powiatu. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego jest natomiast konieczne dla późniejszego prawidłowego zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego lub ich wykładni w stanie faktycznym sprawy, który nie może budzić żadnych wątpliwości, co nie nastąpiło w kontrolowanej sprawie. Sąd administracyjny nie posiada co do zasady kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego w sprawie administracyjnej będącej przedmiotem jego rozpoznania. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest zbadanie, czy organ administracji publicznej, dokonując ustalenia stanu faktycznego, nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd dokonuje wyłącznie kontroli legalności decyzji administracyjnej. Tym samym, organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję dokonał również naruszenia przepisu z art. 138 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a. jako, że pomijając twierdzenia strony nie rozpatrzył wszystkich okoliczności sprawy i nie odniósł się do zarzutów odwołania w uzasadnieniu decyzji. Do istoty dwuinstancyjności należy natomiast dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Niewystarczające dla wypełnienia tego obowiązku jest przytoczenie przez organ odwoławczy uzasadnienia decyzji organu I instancji, bez dokonania własnych w tym zakresie ocen czy analiz (por. np. wyrok NSA z dnia 22 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 94/22, dostępny w CBOSA). Kwestia oceny prawidłowości, wszechstronności rozstrzygnięcia organu I instancji, który nakazał zwrot spornej kwoty mieści się w ramach merytorycznej kontroli organu II instancji, zwłaszcza że strona skarżąca zajęła w omawianym zakresie stanowisko w odwołaniu przytaczając różne twierdzenia i zarzuty. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie spełnia również wymogów przepisu art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. brak jest bowiem w uzasadnieniu decyzji rozważań prawnych w sposób zgodny z wyżej cytowanym przepisem. W szczególności uzasadnienie decyzji organu odwoławczego jest bardzo ogólnikowe, zawiera przytoczenie treści przepisów niemających większego znaczenia w sprawie tj. art. 10b ust. 1, 2 i 7 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 240 zwanej "ustawą") oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 25 marca 2004 r. w sprawie warsztatów terapii zajęciowej, a dotyczących organizacji oraz możliwości przeprowadzenia kontroli działalności WTZ, które to przepisy nie stanowią podstawy do domagania się zwrotu środków PFRON. Organ przytoczył wprawdzie przepis art. 49e ust. 1 ustawy stanowiący podstawę do zwrotu środków PFRON w sytuacji ich wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem, jednakże bez dokonania subsumcji wskazanej normy prawnej do stanu faktycznego. Powyższe spowodowało, że strona mogła mieć przeświadczenie o zlekceważeniu podnoszonych przez nią twierdzeń oraz że organ załatwił sprawę nie uwzględniając całokształtu okoliczności sprawy, nakazując zwrot spornej kwoty bez uzasadnienia jakie są podstawy tego zwrotu. Tym samym zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia przez organ zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej wyrażonej w art. 8 K.p.a. W szczególności bowiem decyzja nakazująca zwrot określonej kwoty powinna być przekonująco i jasno uzasadniona, zarówno co do faktów, jak i co do prawa. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien wziąć pod uwagę ww. rozważania i w szczególności dokonać szczegółowego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz ująć motywy decyzji w taki sposób, aby strona mogła poznać tok rozumowania organu oraz przesłanki faktyczne i prawne, które organ miał na względzie wydając rozstrzygnięcie. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) orzekł jak w pkt I sentencji. O kosztach zastępstwa procesowego w kwocie 497 zł, obejmujących koszty zastępstwa procesowego oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa, Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku zgodnie z art. 200 P.p.s.a. oraz z art. 205 § 1 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2023.1935 t.j.).