III SA/Po 325/20

Dnia 29 września 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Mirella Ławniczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 września 2020 roku przy udziale sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Miasta S. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2 ust. 2 i § 3 ust. 2 Pismem z 21 kwietnia 2020 r. Prokurator Rejonowy w S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miasta nr [...] z dnia 30 czerwca 2010 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2010 r. Nr 187 poz. 3487, dalej jako uchwała), w części obejmującej § 2 ust. 2 i § 3 ust. 2. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych przepisów, zarzucając istotne naruszenie prawa: art. 7 i art. 94 Konstytucji w związku z art. 40 ust. 5, ust. 8 i ust. 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 9 poz. 115 z późn. zm., dalej jako u.d.p.), polegające na przekroczeniu przez Radę Miasta upoważnienia ustawowego, którego zakres określają powołane przepisy u.d.p. Prokurator wskazał, że w § 2 uchwały Rada Miejska S. postanowiła, że zajęcie pasa drogowego, którego zarządcą jest gmina miejska S., przez czas krótszy niż 24 godziny - jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Tymczasem materia ta jest uregulowana w art. 40 ust. 4 u.d.p. Dalej wyjasnił że zgodnie z § 3 uchwały, roczne stawki opłat w wysokości określonej w ust. 1 obejmują pełny rok kalendarzowy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Prokurator zarzucił, że przepis ten jest sprzeczny z art. 40 ust. 5 u.d.p., zgodnie z którym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia tam urządzenia. Prokurator wskazał, że zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, iż każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów prawa. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na zasadzie prawa oraz innych przepisów regulujących dana dziedzinę. W art. 94 Konstytucji wskazano, że organy samorządu terytorialnego - na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie - ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania tych organów, które je ustanowiły. Hierarchia źródeł prawa został wyraźnie określona w art. 87 Konstytucji. Akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należącej do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być z nimi sprzeczne. W odpowiedzi na skargę Burmistrz S. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniósł że zaskarżona uchwała obowiązywała do 21 stycznia 2013 r., kiedy to weszła w życie uchwała nr [...] z dnia 14 listopada 2012 roku w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego ( Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2013 r. poz. 180). Podniesione w skardze zarzuty zostały wyeliminowane i w aktualnie obowiązującej uchwale nr [...] z dnia 19 grudnia 2019 roku w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2020 r. poz. 186) takie regulacje nie istnieją. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności należy wskazać, że wprawdzie zaskarżona uchwała nie obowiązywała już w dacie sporządzenia skargi, tym samym, w dacie orzekania przez Sąd, bowiem została uchylona w całości uchwałą nr [...] z dnia 14 listopada 2012 roku w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego ( Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2013 r. poz. 180), to jednak skarga na uchwałę z dnia 30 czerwca 2010 r. podlega rozpoznaniu, gdyż zaskarżona uchwała w określonym czasie obowiązywała i wywoływała skutki prawne. Jedynie stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości lub części przez Sąd pozbawia mocy prawnej tych postanowień, które uznane zostaną za rażąco naruszające prawo i to od momentu podjęcia uchwały, zatem z mocą wsteczną (ex tunc). Skarga na uchwałę już nieobowiązującą jest więc dopuszczalna ( por. uchwała TK z 14 września 1994r., sygn. akt W 5/94, Lex 25333; post. Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 21 listopada 2019 r. sygn. akt I OZ 1116/19, 14 czerwca 2012 r. sygn. akt II FSK 990/12; 12 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2964/13; 18 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 194/14; 9 lipca 2014 r. sygn. akt II FSK 1681/14; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 11 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1719/11; 27 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 344/08; 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Skargę na powyższą uchwałę, zgodnie z treścią art. 53 § 2a P.p.s.a. można zatem wnieść w każdym czasie, wobec tego i Prokuratora nie obowiązuje termin zakreślony w art. 53 §3 P.p.s.a. Dalej należy wskazać, że w myśl art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm., dalej jako u.s.g.) uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Przy tym pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter naruszenia prawa nieistotnego, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej należy zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" ( zob. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), których nakaz przestrzegania jest postrzegany jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z art. 94 Konstytucji, w którym wskazano, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji jest dyrektywa wynikająca z § 118 (analogicznie: § 137) w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 662). Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa trybunalskiego oraz sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok NSA z 11 października 2016 r., II OSK 3298/14, CBOSA). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepis § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 663). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego – takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy – innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241). Wypada podkreślić, że należałoby się jednak wystrzegać dokonywania nawet takich dosłownych powtórzeń – zastępując je, w miarę potrzeby, odesłaniami do odnośnych regulacji normatywnych – gdyż nawet dosłowne przytoczenie aktualnego brzmienia danej regulacji normatywnej, w przypadku jej późniejszej zmiany może stać się źródłem istotnych wątpliwości interpretacyjnych co do tego, w jakim brzmieniu (przytoczonym czy następnie zmienionym) obowiązuje ona na gruncie danego aktu prawa miejscowego. Zgodnie z art. 40 ust. 4 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4 tej ustawy (prowadzenie robót w pasie drogowym i zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz w celach innych niż umieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Tymczasem z § 2 ust. 2 w zw. z ust. 1 zaskarżonej uchwały wynika, że zajęcie pasa drogowego, którego zarządcą jest gmina miejska S. (w celu prowadzenia robót w pasie drogowym i w celach innych niż umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz w celach innych niż umieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam) przez czas krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Nastąpiło zatem powtórzenie przepisu ustawy: art. 40 ust. 4 in fine i z tego względu należało stwierdzić nieważność § 2 ust. 2 uchwały. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 40 ust. 5 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2 (umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Tymczasem z § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały wynika, że roczne stawki opłat za 1 m2 powierzchni pasa drogowego drogi zajętego przez rzut poziomy umieszczonego urządzenia nie powodującego utrudnień, obejmują pełny rok kalendarzowy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Z powyższego wynika, że postanowienia uchwały pozostają w sprzeczności ze wskazanymi wyżej postanowieniami ustawy, udzielającym organowi delegacji do ustalenia wysokości stawek opłat, nie zaś ustalania sposobu obliczania opłat czy wprowadzania własnych definicji. W związku z tym, należało również stwierdzić nieważność § 3 ust. 2 uchwały. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.