III SA/Po 328/13

Dnia 14 listopada 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska Sędziowie WSA Marzenna Kosewska (spr.) WSA Małgorzata Górecka Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2013 roku przy udziale sprawy ze skargi J. G. na postanowienie Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] grudnia 2012 roku nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; II. uchyla decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] listopada 2012r. nr [...] III. zasądza od Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. na rzecz skarżącego kwotę 100,- zł (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, IV. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], na podstawie art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. Nr 98, poz. 634 ze zm.; dalej: ustawa o ARiMR) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.: dalej: k.p.a.), Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, ustalił J. G. kwotę nadmiernie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego uzyskanych na mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...], w łącznej wysokości [...] zł, powiększoną o odsetki jak dla zaległości podatkowych naliczone od dnia doręczenia decyzji do dnia zwrotu płatności. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że po wydaniu decyzji o przyznaniu płatności i ich wypłaceniu do Biura Powiatowego w R. wpłynęło pismo Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geograficznej w O. z informacją, że działka ewidencyjna [...] w obrębie L., gmina R., nie figuruje w bazie ewidencji gruntów i budynków. Z informacji PODGiK wynika, że działka ta została podzielona na działki [...] i [...] na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] kwietnia 1998 r., sygn. akt [...]. Operat o podziale został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] września 2003 r. W związku z powyższym decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w P. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. z dnia [...] grudnia 2004 r. W związku z powyższym Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stwierdził podstawy do ustalenia stronie kwoty nadmiernie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie należało stwierdzić, że J. G. otrzymał kwotę dopłat nienależnie, gdyż nie spełniał on warunków do ich przyznania. Organ wskazał jednocześnie, że w sprawie nie było przesłanek do zastosowania odstępstwa od ustalenia kwot nienależnie pobranych. W sprawie nie doszło ponadto do przedawnienia możliwości zwrotu nienależnie pobranych dopłat, gdyż beneficjent nie działał w dobrej wierze, a między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia strony o nieuzasadnionym charakterze płatności nie upłynęło dziesięć lat. Nie zachodziły też przesłanki w postaci dokonania płatności na skutek pomyłki organu lub niemożności wykrycia błędu przez rolnika. Dnia [...] maja 2012 r. strona złożyła, zaadresowane do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z., pismo zatytułowane jako "odpowiedź na zawiadomienie w sprawie kwot nienależnie pobranych płatności", wskazując w nim, że skarżący sprzeciwia się zwrotowi płatności przyznanych mu do gruntów rolnych przez Kierownika ARiMR. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 29 ustawy o ARiMR, Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji z dnia [...] marca 2012 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 27 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 243; ustawa nowelizująca z dnia 27 stycznia 2012 r.) – która weszła w życie z dniem 1 sierpnia 2012 r., organem właściwym do rozstrzygnięcia sprawy jest właściwy miejscowo Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, a odwołanie winno być rozpatrzone przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR. Wniosek strony o ponowne rozpatrzenie sprawy zostanie wobec tego przekazany przez Prezesa ARMiR Dyrektorowi Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARMiR w P. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], na podstawie art. 134 w zw. z art. 123 k.p.a. oraz art. 10 ust. 2 i art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy o ARiMR, Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w P. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W niniejszym przypadku ustawowy termin do wniesienia wniosku upłynął z dniem 4 maja 2012 r., zatem pismo z dnia 28 maja 2012 r. zostało złożone z uchybieniem terminu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. G. powołał się na art. 10 § 1 k.p.a., stanowiący o czynnym udziale strony w każdym stadium postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazał na uchybienie w wyliczeniu między dwoma obszarami tej samej działki rolniczo uprawianej [...] ha na działce siedliskowej przydomowej, która jest miejscem zamieszkania, że w wyniku modernizacji i rozbudowy zmniejszył uprawiany rolniczo obszar do [...] ha. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARMiR w P. wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga jest uzasadniona. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, który ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego uzyskanych na mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. w łącznej wysokości [...] zł, Zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności jest to, czy Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa był organem właściwym do orzekania w kwestii terminu do wniesienia środka odwoławczego od decyzji Prezesa Agencji z dnia [...] marca 2012 r. Wątpliwości w tym zakresie pojawiły się w związku ze zmianą ustawy o ARiMR, dokonanej ustawą nowelizującą z dnia 27 stycznia 2012 r. Zgodnie z art. 29 ust 1 ustawy o ARiMR – w brzmieniu obowiązującym przed 1 sierpnia 2012 r., Prezes Agencji ustalał w drodze decyzji administracyjnej kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. W art. 5 ustawy nowelizującej z dnia 27 stycznia 2012 r. dokonano zmiany dotychczasowego – wyżej wskazanego art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zgodnie z którą od dnia 1 sierpnia 2012 r. ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, 2 ) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej – następuje w drodze decyzji administracyjnej, którą wydaje organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa powyżej. Organem właściwym w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego, jak wynika z ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051, z późn. zm.), jest kierownik biura powiatowego Agencji, chyba że ustawa stanowi inaczej. Jak wynika z postanowienia Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w P. z dnia [...] grudnia 2012 r. – który w tym zakresie podzielił pogląd Prezesa Agencji – zmiana właściwości organu pierwszej instancji w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności dokonana wskazaną ustawą nowelizującą z dnia 27 stycznia 2012 r., spowodowała również zmianę właściwości w postępowaniu odwoławczym i w przedmiotowej sprawie konieczność przekazania sprawy Dyrektorowi Oddziału Regionalnego ARiMR, jako organowi obecnie właściwemu do rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Jednocześnie organ uznał, że zmieniony art. 29 ustawy o ARiMR wszedł w życie z dniem 1 sierpnia 2012 r., bez stosownych przepisów przejściowych. Stanowiska tego Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela. Okoliczność zmiany właściwości organu pierwszej instancji z dniem 1 sierpnia 2012 r. w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności nie ma w niniejszej sprawie znaczenia, ponieważ przedmiotem sporu nie jest właściwość organu administracji do orzekania w pierwszej instancji. W przedmiotowej sprawie organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności był Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zmiana ustawy nastąpiła po wydaniu decyzji w pierwszej instancji. Zatem gdyby przyjąć, jak chce tego organ, że z uwagi na dokonaną nowelizację art. 29 ustawy o ARiMR, wniesionego przez skarżącego w dniu 28 maja 2012 r. pisma nie można potraktować jako wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy i jednocześnie, że ustawodawca nie unormował, jaki przepis powinien obowiązywać w sytuacji dokonanej zmiany prawa – w takim przypadku ustalenia właściwego organu odwoławczego należało dokonać z uwzględnieniem ogólnych zasad ustalania właściwości wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 127 § 2 k.p.a, zgodnie z którym właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia. Nie ma zaś wątpliwości, że Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w P. nie jest organem wyższego stopnia wobec Prezesa ARiMR. Rzeczą istotną w tym przypadku jest również to, że gdyby obecnie nie istniał już organ, który wydał rozstrzygnięcie w pierwszej instancji, to przyjmując na podstawie obecnie obowiązujących przepisów, że organem właściwym do rozpatrzenia sprawy w pierwszej instancji jest kierownik biura powiatowego Agencji – za organ odwoławczy należałoby uznać organ wyższego stopnia nad tym właśnie organem, Wówczas uznanie organu wyższego stopnia za właściwy organ odwoławczy, tj. Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji, byłoby prawidłowe. Z taką sytuacją jednak nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Prezes ARiMR jest organem, który istnieje, zatem organem odwoławczym od decyzji wydanej przez ten organ mógł być wyłącznie organ wyższego stopnia wobec Prezesa ARiMR, ustalony zgodnie z art. 17 pkt 3 k.p.a. Jednakże, w ocenie Sądu, ustawodawca we wskazanej wyżej ustawie nowelizującej z dnia z 27 stycznia 2012 r. uregulował kwestie intertemporalne, które dotyczą płatności stanowiących przedmiot niniejszej sprawy. W art. 10 ust 1 tej ustawy wskazał bowiem, że do postępowań w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów lub wsparcia specjalnego, w rozumieniu ustawy, o której mowa w art. 1, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności niewątpliwie jest postępowaniem dotyczącym płatności w rozumieniu ustawy z dnia 25 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, która reguluje nie tylko zasady i tryb przyznawania rolnikom płatności, ale również kwestie związane z odstąpieniem od ustalania kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności obszarowych, płatności cukrowej, płatności do pomidorów lub płatności do krów i owiec, o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Niezależnie zaś od poczynionych wyżej uwag, w ocenie Sądu, nie sposób uznać, by racjonalny ustawodawca, wprowadzając do ustawy zmieniającej przepisy intertemporalne, pominął kwestie związane z ustaleniem kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności. W świetle powyższego, uwzględniając art. 10 ust. 1 ww. ustawy z dnia z 27 stycznia 2012 r., przedmiotowe postępowanie powinno toczyć się z uwzględnieniem przepisów dotychczasowych, w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej wskazaną ustawą. W takim przypadku zaś organem właściwym do rozstrzygnięcia sprawy pozostaje Prezes ARiMR. Z tych samych względów Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w P. nie miał kompetencji do rozpoznania wniosku J. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wydanie zatem przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w P. postanowienia z naruszeniem przepisów o właściwości stanowi przyczynę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 k.p.a. do stwierdzenia jego nieważności, na podstawie określonej w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Jednocześnie, korzystając z art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, Sąd uchylił decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], którą organ umorzył postępowanie odwoławcze, z powodu jej niezgodności z prawem, tj. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W przedmiotowej sprawie brak było bowiem podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego. W ocenie organu, postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe ze względu na utratę przez Prezesa ARiMR właściwości rzeczowej do rozpatrzenia sprawy, co skutkowało jego umorzeniem. Jednocześnie zaś, organ przekazał sprawę w celu jej dalszego prowadzenia Dyrektorowi Oddziału Regionalnego Agencji. Niezależnie od poczynionych wyżej rozważań, z których wynika, że Prezes ARiMR pozostaje organem właściwym do rozpoznania sprawy, należy zauważyć, że postępowanie odwoławcze może zakończyć się decyzją o umorzeniu, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a.). Niewątpliwie zaś postępowanie nie staje się bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie. W takim przypadku, zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a., organ niezwłocznie przekazuje sprawę do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie, co zresztą – jak wyżej wskazano – organ uczynił w przedmiotowej sprawie. Wskazane wyżej naruszenia prawa, skutkujące konicznością wyeliminowania z obrotu prawnego wskazanych wyżej aktów administracyjnych i w konsekwencji ponownego rozpatrzenia wniosku J. G. z dnia [...] maja 2012 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, uniemożliwiają Sądowi dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia w perspektywie prawidłowości rozstrzygnięcia w kwestii uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponownego rozpoznanie sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni poczynione wyżej rozważania, które stanowią jednocześnie wskazania co do dalszego postępowania. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135, art. 152 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.