III SA/Po 329/14

Dnia 21 stycznia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik WSA Marek Sachajko (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska - Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2015 roku przy udziale sprawy ze skargi J C, K C, S C, M C na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P z dnia [...] 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zgody na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P na rzecz skarżących kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Wojewódzki Zarząd Dróg Wojewódzkich w P decyzją z dnia [...] 2013 r. nie zezwolił J C, K C, S C i M C na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] w B na działkę o nr ewid. [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że z uchwały nr XXX/185/2000 Rady Miasta i Gminy Buk z dnia 24 października 2000 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów przyległych do obwodnicy miasta B na odcinku drogi od ul. D do ul. G wynika, że dostępność komunikacyjna została ustalona w § 19 ust. 4 powyższej uchwały oraz na rysunku planu z drogi oznaczonej symbolem 3KDUs (ulica dojazdowa bez przelotu) i dalej drogą KUZ (ulica zbiorcza). Organ administracji publicznej podkreślił, że droga nr [...] charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu. Średnia liczba przejeżdżających pojazdów w ciągu doby wynosi 8520 i wielkość ta posiada tendencję wzrostową. W ocenie organu administracji publicznej wnioskowany zjazd przyczyni się do zagrożenia bezpieczeństwa ruchu na drodze nr [...] (która jest drogą publiczną). Zdaniem organu administracji publicznej z § 9 ust. 1 pkt. 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie wynika, że należy ograniczać liczbę zjazdów na drogach tej klasy tj. klasy G. W odwołaniu skarżący podnieśli zarzut naruszenia: - art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez wydanie decyzji bez wyjaśnienia stanu faktycznego; - art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 9 ust. 1 pkt. 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez brak wnikliwej analizy bezpieczeństwa w ruchu i bezpodstawne uznanie, że należy ograniczać liczbę zjazdów na drogach klasy G. - art. 7, 77, 107 kpa poprzez brak wyjaśnień faktycznych w zakresie zagrożenia ruchu drogowego w przypadku wybudowania zjazdu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P decyzją z dnia [...] 2014 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, podzielając ustalenia faktyczne i rozważania prawne dokonane przez Wojewódzki Zarząd Dróg Wojewódzkich w P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P wskazało, że brak jest podstaw do wydania zgody na lokalizację zjazdu, gdyż droga nr [...] cechuje się dużym natężeniem ruchu i zjazd ten mógłby zagrozić bezpieczeństwu w ruchu drogowym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący podnieśli zarzut naruszenia : - art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez wydanie decyzji bez wyjaśnienia stanu faktycznego; - art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 9 ust. 1 pkt. 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez brak wnikliwej analizy bezpieczeństwa w ruchu i bezpodstawne uznanie, że należy ograniczać liczbę zjazdów na drogach klasy G; - art. 7, 77, 107 kpa poprzez brak wyjaśnień faktycznych w zakresie zagrożenia ruchem. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów administracji publicznej obu instancji. Zdaniem skarżących organy nie poczyniły wyczerpujących ustaleń w zakresie dotyczącym zagraża bezpieczeństwu ruchu na drodze nr [...] w wyniku wybudowania projektowanego zjazdu. W odpowiedzi na skargę pismem z dnia 4 marca 2014 r. organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje. Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. 2013, poz. 260 z późniejszymi zmianami) budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. W myśl art. 29 ust. 3 ww. ustawy zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku: 1) uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę, a w przypadku przebudowy zjazdu dokonania zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych oraz uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym; 2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego zjazdu. Podstawą normatywną do wydania decyzji negatywnej przez organ administracji publicznej jest art. 29 ust. 4 ww. ustawy, zgodnie z którym ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Decyzja o wydaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wygasa, jeżeli w ciągu 3 lat od jego wydania zjazd nie został wybudowany (art. 29 ust. 5 ustawy o drogach publicznych). W orzecznictwie organów ochrony prawnej podkreśla się, że "organ nie może wydać decyzji o lokalizacji wjazdu czy zjazdu z drogi, która powodowałaby zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, zatem kwestia ta powinna być przedmiotem wnikliwego postępowania dowodowego. Organ rozpatrujący wniosek o lokalizację zjazdu z drogi publicznej musi skrupulatnie przeanalizować w postępowaniu, czy i w jakim stopniu inwestycja ta będzie rzutować na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a następnie w sposób wyczerpujący, realizujący zasady k.p.a. oraz dyspozycję art. 107 § 3 tego kodeksu – uzasadnić" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 2014 r., I OSK 59/13, Lex nr 1511973 ). Wskazuje się również, że "przepis art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, w związku użytym w przepisie słowem "może", wyraża konstrukcję uznania administracyjnego po stronie organu. Oznacza to, że wydawana w jego ramach decyzja administracyjna powinna cechować się szczególnie starannym uzasadnieniem prawnym i faktycznym, umożliwiającym jej właściwą kontrolę" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2014 r., I OSK 1786/12, lex nr 1446529). Ewentualne wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu, bądź jej odmowa następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że organ ma możliwość wyboru treści rozstrzygnięcia, jednak wybór ten powinien wynikać z wszechstronnego i obiektywnego rozważenia okoliczności faktycznych sprawy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2012 r., VII SA/Wa 1464/12, Lex nr 1332205). Należy w tym miejscu poruszyć problematykę relacji aktu prawa miejscowego obejmującego swoim zakresem plan zagospodarowania przestrzennego do kompetencji decyzyjnych zarządcy drogi. Ta niezwykle istotna problematyka - z uwagi na przedmiot niniejszej sprawy - była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, które wskazywały, że rada gminy nie może wprowadzać, w ramach obowiązujących ustaleń planu, zakazu lokalizacji nowych zjazdów, gdyż naruszałoby to ustawowe prerogatywy zarządcy drogi w zakresie spraw dotyczących zjazdu z dróg publicznych, które winny być rozpatrywane wyłącznie na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy o drogach publicznych. Związanie zarządcy drogi treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej, skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 ustawy o drogach publicznych i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 lutego 2013 r., II SA/Wr 14/13, Lex nr1329976 ). W niniejszej sprawie organ I instancji stwierdził, że z uchwały nr XXX/185/2000 Rady Miasta i Gminy Buk z dnia 24 października 2000 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów przyległych do obwodnicy miasta B na odcinku drogi od ul. D do ul. G wynika, że dostępność komunikacyjna została ustalona w § 19 ust. 4 uchwały oraz na rysunku planu z drogi oznaczonej symbolem 3KDUs (ulica dojazdowa bez przelotu) i dalej drogą KUZ (ulica zbiorcza). Organ ten podkreślił, że droga nr [...] charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu – średnia liczba przejeżdżających pojazdów w ciągu doby wynosi 8520 i ma tendencję wzrostową. W ocenie organu wnioskowany zjazd przyczyni się do zagrożenia bezpieczeństwa ruchu na drodze nr [...] (która jest drogą publiczną). Zdaniem organu - z § 9 ust. 1 pkt. 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie wynika, że należy ograniczać liczbę zjazdów na drogach klasy G. Organ II instancji wskazał lakonicznie, że nie może wydać zgody na lokalizację zjazdu, gdyż droga nr [...] cechuje się dużym natężeniem ruchu i zjazd ten mógłby zagrozić bezpieczeństwu w ruchu. W uzasadnieniu decyzji organ ten powtórzył ogólnie główne ustalenia dokonane przez organ I instancji, nie odnosząc się wyczerpująco do zarzutów strony podniesionych w odwołaniu. Wskazać należy, że decyzja będąca przedmiotem zaskarżenia ma charakter uznania administracyjnego, co oznacza, ze organ administracji publicznej nie jest zobligowany do wydania zgody na lokalizację zjazdu. Jednakże decyzję tę organ musi uzasadnić w wyczerpujący sposób, po przeprowadzeniu procedury zgodnie z jej ogólnymi zasady, unormowanymi m.in. w art. 7 i 77 kpa. Ponadto, decyzja w tym zakresie - z uwagi na jej uznaniowość - powinna spełniać wszystkie przesłanki unormowane w art. 107 kpa, ze szczególnym uwzględnieniem i opisaniem elementów pozytywnych (o ile takie w danej sprawie wystąpią) oraz negatywnych, skutkujących wydaniem decyzji określonej treści. W szczególności elementy uzasadnienia zarówno prawnego, jak i faktycznego decyzji administracyjnej pozwolą stronom postępowania poznać argumenty stanowiące podstawę jej wydania, a także – ewentualnie - będą stanowiły podstawę do konstruowania uzasadnienia środków zaskarżenia. Zdaniem tutejszego Sądu organ II instancji nie poczynił żadnych szerszych ustaleń w zakresie okoliczności wpływu budowy spornego zjazdu w aspekcie przyczynienia się do realnego pogorszenia bezpieczeństwa ruchu na drodze nr [...]. Organ administracji publicznej powinien więc wnikliwie zbadać położenie spornej działki, jej odległość od innych zjazdów, jak i inne elementy (np. przeznaczenie działki) mogące mieć wpływ na wydanie decyzji. Podkreślić też należy, iż w wyniku zwrotu przez organ pierwszej instancji skarżącym dokumentacji w postaci projektu zjazdu z opisem technicznym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P nie posiadało całej dokumentacji stanowiącej załącznik do wniosku z dnia [...] 2013 r. Wskazać należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P ograniczyło się praktycznie do wskazania, że droga nr [...] charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu, a średnia liczba przejeżdżających przez tę drogę pojazdów w ciągu doby wynosi 8520 i ma tendencję wzrostową. Należy też wskazać, wskazywany przez organy administracji publicznej w uzasadnieniach decyzji, element dotyczący istnienia aktu prawa miejscowego, którego przedmiotem jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Plan ten posiada oczywiście znaczenie w zakresie sposobu zagospodarowania przestrzennego na danym obszarze. Jednakże w aspekcie ewentualnej zgody (lub jej braku) na lokalizację zjazdu zapisy planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą być rozstrzygające, gdyż skutkowałoby to bezprzedmiotowością zarówno (a) regulacji art. 29 ustawy o drogach publicznych, jak i (b) kompetencji organów administracji publicznej w zakresie stosowania przepisów prawa i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych, tym bardziej, że konstrukcja tych przepisów oparta została na uznaniu administracyjnym. W tym zakresie należy wskazać też na stanowiące załącznik do skargi, a dołączone do akt sądowych pismo z dnia 27 września 2004 r, który to dokument został wydany w momencie obowiązywania uchwały nr XXX/185/2000 Rady Miasta i Gminy Buk z dnia 24 października 2000 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów przyległych do obwodnicy miasta B na odcinku drogi od ul. D do ul. G. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ II instancji winien wnikliwie zbadać możliwość udzielenia zgody (lub jej odmowy) na projektowany zjazd, wobec czego należy dokonać szczegółowych i wyczerpujących wyjaśnień odnośnie tego, czy przedmiotowy zjazd może w istotny sposób wpłynąć na realne zagrożenie w ruchu drogowym na drodze nr [...] w okolicach działki skarżących. Uzasadnienie decyzji organu winno spełniać wszystkie niezbędne przesłanki decyzji unormowane w art. 107 kpa. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał, że decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012, poz. 270). O wykonalności decyzji oraz zwrocie stronie skarżącej kosztów postępowania postanowiono na postawie art. 152 i art. 200 powyższej ustawy.