III SA/Po 331/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędzia WSA Barbara Koś WSA Marzenna Kosewska (spr.) Protokolant : st. sekr. sąd. Barbara Dropek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2008 r. przy udziale sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zezwolenia na budowę budynku mieszkalnego przy stopie wału przeciwpowodziowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa z dnia [...] roku nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. nakazuje zwrócić stronie skarżącej kwotę [...],- (dwieście) złotych tytułem nadpłaconego wpisu sądowego, IV. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/M. Kosewska /-/W. Długaszewska /-/B. Koś Decyzją z dnia [...], nr [...] Marszałek Województwa – na podstawie art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne – po rozpatrzeniu wniosku J. L. z dnia [...] roku nie udzielił zezwolenia wnioskodawcy na budowę wielorodzinnego budynku mieszkalnego z wbudowanymi garażami usytuowanymi w granicy z działką nr [...] wraz z urządzeniami budowlanymi, na działce nr [...], przy ul. [...] w S., w odległości mniejszej niż 50 m. od stopy wału przeciwpowodziowego. W uzasadnieniu decyzji organ administracji wskazał, że w dniu 4 października 2007 roku wpłynął wniosek J. L. w sprawie wyrażenia zgody na budowę wielorodzinnego budynku mieszkalnego z wbudowanymi garażami usytuowanymi w granicy z działką nr [...] wraz z urządzeniami budowlanymi, na działce nr [...], przy ul. [...] w S., w odległości mniejszej niż 50 m. od stopy wału przeciwpowodziowego. Argumentując swoje rozstrzygnięcie Marszałek Województwa powołał treść art. 85 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego (t. j. Dz. U. z 2005r. Nr 239, poz. 2019). Podkreślił, że projektowany budynek przylega bezpośrednio do granicy między działkami [...] (działka budowlana) i [...] (wał). W ocenie organu administracji z załączonej do wniosku dokumentacji wynika, że posadowienie fundamentu od strony wału (garaże) przewiduje się ok. 2 m poniżej powierzchni terenu. Tak głęboki wykop, bezpośrednio przy stopie wału, może doprowadzić do naruszenia struktury korpusu wału, powodując bezpośrednie zagrożenie przesiąkami wału, co przy wysokich stanach wód może spowodować przerwanie wału i zalanie całej części miasta chronionej wałami. Zabudowa strefy ochronnej mogłaby pogorszyć warunki bezpieczeństwa wału i w związku z tym powinna pozostać niezabudowana. Od powyższej decyzji J. L. wniósł odwołanie. W uzasadnieniu odwołania wypunktowano argumenty zawarte w opiniach dołączonych do odwołania, które – zdaniem odwołującego – podważają stanowisko Marszałka Województwa. Dodatkowo odwołujący podkreślił, że przepisy budowlane nakładające obowiązek zapewnienia stateczności konstrukcji i hydroizolacji budynku, powodują, iż nowy budynek znacznie wzmocni stateczność i szczelność wału przeciwpowodziowego i jest nieprawdopodobne, żeby mógł on zostać przerwany akurat w miejscu zabezpieczonym żelbetową ściana oporową, a nie na pozostałym odcinku, gdzie występuje tylko wał ziemny. W ocenie odwołującego nowa zabudowa w strefie ochronnej wału może tylko zwiększyć jego warunki bezpieczeństwa. Odwołujący zaznaczył ponadto, że ważnym argumentem jest również podniesienie walorów krajobrazowych i architektonicznych prawobrzeżnej części miasta poprzez stworzenie nowego ładnego obiektu uzgodnionego z konserwatorem zabytków, co realizuje w pełni nowy plan miasta "zwrócenie się ku W.". Do odwołania dołączono m.in.: opinię hydrogeologiczną dr S. D., opinię konstrukcyjną dotyczącą stateczności wału mgr inż. J. S., opinię Burmistrza , wyciąg z dokumentacji dotyczącej badań geotechnicznych. Decyzją z dnia [...] roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy wskazał, że wynikająca z art. 85 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego możliwość udzielenia przez Marszałka Województwa "dyspensy" oparta jest na konstrukcji uznania administracyjnego. Marszałek zatem musi wykazać, iż realizacja inwestycji z punktu widzenia wartości prawnie chronionych oraz z perspektywy interesu publicznego, powinna mieć pierwszeństwo przed ochroną ludzi i mienia przed powodzią. Organ ponadto zaznaczył, że z przepisów art. 6 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku (t.j. Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) o gospodarce nieruchomościami oraz art. 80 pkt 4 Prawa wodnego wyraźnie wynik, że utrzymanie wałów przeciwpowodziowych stanowi cel publiczny. Stąd Marszałek korzystając ze swojego uprawnienia musiałby wskazać na jakiś inny doniosły cel publiczny podlegający ochronie. Tymczasem inwestycja naruszająca integralność wału przeciwpowodziowego ma polegać na budowie domu mieszkalnego wielorodzinnego z garażami. Zdaniem organu odwoławczego budowa budynków mieszkalnych nie stanowi celu publicznego. Organ podkreślił ponadto, że wydanie przez Burmistrza decyzji o warunkach zabudowy nastąpiło z naruszeniem prawa – art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003 Nr 80, poz. 717 ze zm.). W konkluzji decyzji Kolegium stwierdziło, że inwestor nie wykazał, aby budowa domu wielorodzinnego była inwestycją, dla której można uchylić ustawowy zakaz zabudowy i jednocześnie zrezygnować z celu publicznego polegającego na ochronie ludności przed powodzią. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. L. zarzucił decyzji organu odwoławczego: - naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 85 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 3 Prawa wodnego – które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na przekroczeniu granic uznania administracyjnego i przyjęcie, że Marszałek Województwa udzielając dyspensy od zakazu wykonywania obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 50 m od podstawy wału przeciwpowodziowego jedynie w przypadku inwestycji mającej charakter celu publicznego; - naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 75, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich, istotnych okoliczności mających wpływ na wynik sprawy, a w szczególności nieuwzględnienie opinii hydrologicznej z dnia [...] r. geologa dr S. D., pisma Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...]r., opinii technicznej mgr inż. J. S. na temat możliwości budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego w bezpośrednim sąsiedztwie wału przeciwpowodziowego. Wobec powyższego skarżący wniósł o: - uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; - zasądzenie od strony przeciwnej Marszałka Województwa na rzecz skarżącego kosztów procesu według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 240,00 zł. W uzasadnieniu skargi, skarżący stwierdził, iż w jego ocenie dla udzielenia dyspensy cel inwestycji nie powinien mieć znaczenia, ważne jest aby planowany w obrębie wału obiekt budowlany zapewniał szczelność i stabilność wału przeciwpowodziowego. Ponadto podniósł, że organ II instancji w zaskarżonej decyzji nie odniósł się w ogóle do przedłożonych przez niego opinii technicznych, które są dowodem w sprawie, czym naruszył art. 7, art. 75, art. 77, art. 136 i art. 140 k.p.a. Dodatkowo w skardze stwierdzono, że w świetle okoliczności sprawy brak jest podstaw do przyjęcia, iż jedynie inwestycja celu publicznego może uzasadniać udzielenie przez Marszałka dyspensy od zakazu wynikającego z art. 85 ust. 1 Prawa wodnego. Zdaniem skarżącego, rozpoznając sprawę organ administracji powinien zbadać i ustalić, czy rozwiązania techniczne planowanego w obrębie wału przeciwpowodziowego budynku zapewnią bezpieczeństwo wału przeciwpowodziowego. Ani organ I instancji, którego decyzja zawiera jedynie ogólnikowe stwierdzenia, ani organ II instancji, powtarzający w znacznej mierze stanowisko organu odwoławczego, nie rozpatrzył w sposób pełny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Skarżący podkreślił, że planowana inwestycja nie narusza celu publicznego jakim jest właściwe utrzymanie wału przeciwpowodziowego, lecz jemu służy, co wynika z opinii technicznych będących dowodem w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, organ odwoławczy wskazał, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z ustawowym zakazem zabudowy. Zakaz ten jest skuteczny wobec wszystkich, jednak istnieje możliwość indywidualnego zwolnienia z tego zakazu w drodze decyzji Marszałka. Przy czym zwolnienie z ustawowego zakazu należy traktować jako sytuację nadzwyczajną. Organ odwoławczy podkreślił, iż budowa budynku wielorodzinnego nie należy do inwestycji, które mogłyby uchylić wymagania związane z ochroną przed powodzą. Zaznaczył ponadto, że ekspertyzy specjalistyczne wykonane na zlecenie inwestora mogą oczywiście wskazywać na rozwiązania, które pozwolą zachować szczelność wału, jednak – zdaniem organu – nie ma to znaczenia dla sprawy, skoro sam rodzaj inwestycji dyskwalifikuje możliwość uzyskania dyspensy od ustawowego zakazu zabudowy. Organ zaznaczył ponadto, że nie mógł kierować się słusznym interesem obywateli – art. 7 k.p.a., gdyż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z ustawowym zakazem, który został wprowadzony w interesie publicznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowi art. 85 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 85 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2005r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.). Zgodnie z powołanym przepisem dla zapewnienia szczelności i stabilności wałów przeciwpowodziowych zabrania się wykonywania obiektów budowlanych, kopania studni, sadzawek, dołów oraz rowów w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału po stronie odpowietrznej. Z kolei ust. 3 art. 85 Prawa wodnego stanowi, że marszałek województwa może, w drodze decyzji, zwolnić od niektórych zakazów określonych w ust. 1 ustawy. Dokonując językowej wykładni powyższych przepisów, stwierdzić należy, iż wobec braku w ustawie Prawo wodne (art. 9) definicji obiektu budowlanego, pojęcie to należy rozumieć szeroko. W art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) zawarto definicję obiektu budowlanego, stwierdzając, że przez obiekt budowlany należy rozumieć – a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Stwierdzić zatem należy, iż z literalnego brzmienia przepisów art. 85 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 85 ust. 3 Prawa wodnego nie wynika wymóg, aby marszałek województwa mógł zwolnić od zakazu przewidzianego w ust. 1 pkt 4 tylko w przypadku obiektu budowlanego, który realizuje cele publiczne. Wobec powyższego podkreślić należy, iż dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze interpretacja powyższych przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, jest nieprawidłowa. Błędne są twierdzenia organu odwoławczego, że aby uchylić wobec jakiegoś podmiotu zakaz wynikający z art. 85 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego, marszałek województwa musi wykazać, iż realizacja inwestycji z punktu widzenia wartości prawnie chronionych oraz z perspektywy interesu publicznego, powinna mieć pierwszeństwo przed ochroną ludzi i mienia przed powodzią. Niezasadnie zatem Kolegium uzależniło pozytywne rozpatrzenie wniosku inwestora od wykazania przez niego, aby budowa domu wielorodzinnego była inwestycją, dla której można uchylić ustawowy zakaz zabudowy i jednocześnie zrezygnować z celu publicznego polegającego na ochronie ludności przed powodzią. Dokonując oceny legalności decyzji wydanych w niniejszym postępowaniu, w ocenie Sądu organy obu instancji naruszyły przepisy procesowe - art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. Organy nie przeprowadziły bowiem żadnego postępowania dowodowego. Pomimo, iż faktycznie decyzja, o której mowa w art. 85 ust. 3 Prawa wodnego, oparta jest na uznaniu administracyjnym, to jednak organ administracji w wyborze swojego rozstrzygnięcia jest ograniczony zasadami postępowania administracyjnego. Jedną z tych zasad jest wynikająca art. 7 k.p.a. – zasada prawdy obiektywnej. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób ustalić rzeczywisty stan sprawy i w konsekwencji uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa materialnego. Podkreślić przy tym należy, iż realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z zasadą praworządności – art. 6 k.p.a., albowiem właściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. W celu uczynienia zadość zasadzie prawdy obiektywnej, organy administracji winny przed podjęciem decyzji przeprowadzić postępowanie dowodowe, a następnie wyczerpująco uzasadnić swoje rozstrzygnięcie. Zgodnie bowiem z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei art. 75 § 1 k.p.a. stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Pokreślić ponadto należy, iż decyzje wydane na zasadzie uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego, jak każde inne, ale zakres ich kontroli jest inaczej ukształtowany. Sąd administracyjny bada bowiem zgodność z prawem, a nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia sprawy w niej zawartego. Z tego też względu kontrola sądowa zmierza do ustalenia, czy na podstawi przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji podjęły rozstrzygnięcia bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego. Marszałek Województwa przed wydaniem decyzji nie zasięgną opinii biegłego ani żadnych innych instytucji, nie ustosunkował się również do opinii przedłożonych wraz z wnioskiem – opinii Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej– Zarząd Zlewni Środkowej i Dolnej [...] z dnia [...]r. oraz opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...]r. – natomiast podjął rozstrzygnięcie w oparciu o własną wiedzę. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji stwierdził, że tak głęboki wykop (około 2 m poniżej powierzchni terenu) bezpośrednio przy stopie wału, może doprowadzić do naruszenia struktury korpusu wału, powodując bezpośrednie zagrożenie przesiąkami wału, co przy wysokich stanach wód może spowodować przerwanie wału i zalanie całej części miasta zalanej wałami. W ocenie Sądu wobec problematyki przedmiotu, prawidłowe rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymagało wiedzy fachowej. Zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a. gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Zdaniem Sądu, ze względu na charakter niniejszej sprawy, koniecznym było przeprowadzenie przez organ I instancji dowodu z opinii biegłego na okoliczność wpływu budowli na stan wału przeciwpowodziowego. Rację ma również skarżący zarzucając także organowi odwoławczemu, że przed podjęciem rozstrzygnięcia nie przeprowadził postępowania dowodowego, w szczególności nie odniósł się w uzasadnieniu swojej decyzji do przedłożonych przez niego opinii świadczących o braku zagrożenia ze strony budowli – opinii hydrogeologicznej dr S. D., opinii konstrukcyjnej dotyczącej stateczności wału mgr inż. J. S., opinii Burmistrza, wyciągu z badań geotechnicznych. Podkreślić ponadto należy, że wobec niewłaściwie dokonanej przez organ odwoławczy interpretacji art. 85 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 Prawa wodnego, niesłuszne jest stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, iż przedłożone przez skarżącego opinie nie mają znaczenia dla sprawy, skoro sam rodzaj inwestycji dyskwalifikuje możliwość uzyskania dyspensy od ustawowego zakazu zabudowy. Zaznaczyć przy tym należy, iż odpowiedź na skargę nie może zastąpić uzasadnienia decyzji i wynikającego z art. 107 § 3 k.p.a. obowiązku wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Reasumując powyższe stwierdzić należy, iż decyzja Marszałka Województwa została wydana z naruszeniem przepisów postępowania – art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. – co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei decyzja organu odwoławczego zarówno z naruszeniem powołanych powyżej przepisów procesowych oraz dodatkowo art. 136 k.p.a., a ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało niewłaściwej interpretacji prawa materialnego – art. 85 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 Prawa wodnego – co miało wpływ na wynik sprawy . Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy obu instancji winny mieć na uwadze powyżej przedstawione rozważania oraz wskazówki. Podkreślenia wymaga fakt, iż organ I instancji rozpatrując sprawę ponownie, powinien dokonać oceny przedłożonych przez stronę dowodów. Jeżeli natomiast zakwestionuje ich zasadność, zobowiązany jest – w celu rozstrzygnięcia sporu - przeprowadzić postępowanie dowodowe zgodnie z regułami określonymi w art. 75, 84 i 77 kpa. Mając na względzie powyższe, Sąd – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 200 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – orzekł w sentencji wyroku. Wobec uiszczenia przez stronę skarżącą wpisu sądowego od skargi w kwocie 500, - zł., podczas, gdy - stosownie do § 2 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) – wymagany wpis wynosi 300,- zł., Sąd w punkcie III wyroku nakazał zwrócić stronie skarżącej kwotę 200,- zł. tytułem nadpłaconego wpisu sądowego. /-/M. Kosewska /-/W. Długaszewska /-/B. Koś