III SA/Po 332/09

Dnia 23 września 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz M. Geremek (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Walentyna Długaszewska Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2009 roku przy udziale sprawy ze skargi M.S. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego o d d a l a s k a r g ę /-/M. Górecka /-/T.M. Geremek /-/W. Długaszewska W dniu [...] r. M.S. zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (DZ. U. z 2004 r. Nr 286 poz. 2870 ze zm.) zwrócił się z wnioskiem do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o przyznanie pomocy finansowej na działanie "Wspieranie Gospodarstw Niskotowarowych" w ramach Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich. Do wniosku dołączono szereg dokumentów, m.in. plan rozwoju gospodarstwa niskotowarowego z 7 lutego 2005 r. Z wniosku o pomoc finansową i planu rozwoju gospodarstwa niskotowarowego wynika, że producent rolny podjął się realizacji następujących przedsięwzięć: zakup zwierząt, maszyn rolniczych, zakup gruntu rolnego lub jego dzierżawa, ukończenie szkolenia prowadzonego zgodnie z oznaczonymi warunkami i realizowanego w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006". Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, złożeniu przez wnioskodawcę korekty do wniosku, Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] r. wstrzymał producentowi rolnemu płatność dla gospodarstwa niskotowarowego, przyznaną decyzją z dnia [...] W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że warunkiem otrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego jest zrealizowanie w czwartym i piątym roku przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu oraz złożenie właściwemu kierownikowi biura Agencji oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Odstępstwem od tej zasady jest wystąpienie – jak wskazuje organ I instancji – chociażby jednej z okoliczności zawartych w § 9 ust. 2 powołanego wcześniej rozporządzenia, tj. długotrwałej niezdolności do pracy producenta rolnego, wystąpienie klęski żywiołowej, zniszczenie budynków inwentarskich w gospodarstwie na skutek ognia bądź innych zdarzeń losowych w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych, wystąpienie choroby zakaźnej zwierząt w gospodarstwie niskotowarowym producenta rolnego. Organ I instancji wskazał, że w wyniku weryfikacji zadeklarowanych przez producenta rolnego przedsięwzięć stwierdzono, że nie zostało zrealizowane przedsięwzięcie – zakup lub dzierżawa gruntu rolnego, co potwierdza także złożona w dniu [...] r. przez wnioskodawcę korekta oraz załączone do niej pismo, z którego wynika, iż ww. przedsięwzięcie nie zostało zrealizowane. Odwołanie od powyższej decyzji złożył producent rolny, wskazują m.in., że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma interpretacja instrukcji sporządzania planu rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Zdaniem odwołującego, z instrukcji wynika, iż wnioskodawca winien zakreślić przynajmniej jedno przedsięwzięcie, które zamierza zrealizować. Mowa jest więc o przedsięwzięciu w liczbie pojedynczej. Strona zaznaczyła trzy przedsięwzięcia, ponieważ chciała mieć pewność realizacji choć jednego, gdyż taki był warunek otrzymania dalszego wsparcia. Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał m.in., że po trzecim roku otrzymywania premii beneficjent programu musi wykazać się wykonaniem przedsięwzięć zadeklarowanych w planie rozwoju gospodarstwa. Jest to warunek wypłaty pieniędzy w następnych dwóch latach. Zdaniem organu odwoławczego jeśli cele określone w planie nie zostały osiągnięte po trzech latach w chwili kontroli, dalsza pomoc nie zostanie udzielona. Warunkiem wypłaty wsparcia w czwartym i piątym roku uczestnictwa w działaniu, podkreślił organ II instancji, jest zrealizowanie wszystkich przedsięwzięć, do wypełnienia których zobowiązał się producent rolny we wniosku o pomoc finansową. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że producent rolny nie wykonał jednego z założonych celów, a więc tym samym nie zrealizował podstawowego założenia pozwalającego na przyznanie płatności w czwartym i piątym roku realizowanego programu. W ocenie organów, jeśli producent zdecydował się na realizację 3 przedsięwzięć to należało wykonać je wszystkie, a nie jedno z nich wybrane. W przepisanym przez prawo terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie złożył wnioskodawca, zarzucając organom administracji naruszenie przepisów art. 7 i K.p.a. Zdaniem skarżącego niejasno, w sposób budzący wątpliwości sformułowana jest instrukcja sporządzania planu rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Z instrukcji wynika, iż wnioskodawca winien zakreślić przynajmniej jedno przedsięwzięcie, które zamierza zrealizować. Skarżący zaznaczył trzy przedsięwzięcia, ponieważ chciała mieć pewność realizacji choć jednego, gdyż taki był warunek otrzymania dalszego wsparcia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko i argumentacje, wnosząc o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 23 września 2009 r. skarżący wnosił i wywodził jak w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje administracyjne w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Pomoc finansowa polegająca na wsparciu gospodarstw niskotowarowych jest elementem wspólnej polityki rolnej Unii Europejskiej, a jej normatywnym źródłem jest Rozporządzenie Rady (WE) Nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z dnia 26 czerwca 1999 r.). Rozporządzenie to stało się częścią polskiego porządku prawnego wraz z wejściem Polski z dniem 1 maja 2004 r. do Unii Europejskiej. Zgodnie z treścią przepisów zawartych w art. 4 i 5 ww. rozporządzenia wsparcie inwestycji w gospodarstwach rolnych ma służyć przede wszystkim: wzrostowi dochodów z rolnictwa; poprawie warunków życia, pracy i produkcji. Pomoc ta udzielana jest tym gospodarstwom rolnym, których rentowność można wykazać, które spełniają minimalne standardy dotyczące środowiska, higieny i warunków bytowania zwierząt oraz gdzie rolnik posiada odpowiednią wiedzę i umiejętności zawodowe. Z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika, że, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Przede wszystkim organy w sposób prawidłowy wskazały, iż warunki i tryb udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstwa niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich., zwane dalej rozporządzeniem. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia, płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku wypłaty tej płatności wypłaca się, jeżeli producent rolny: zrealizował przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu, oraz złożył kierownikowi biura powiatowego Agencji, właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego, oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia, oświadczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, składa się na formularzu udostępnionym przez Agencję, w terminie 7 dni od dnia, w którym upłynął termin określony w ust. 1 pkt 1. Do oświadczenia o którym mowa powyżej producent rolny ma obowiązek dołączyć dokumenty potwierdzające ukończenie realizacji przedsięwzięć określonych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, a określone w § 8 ust. 3 rozporządzenia. Zdaniem Sądu w sprawie będącej przedmiotem sporu skarżący nie dotrzymał warunków określonych we wskazanym powyżej § 8 ust. 1 rozporządzenia, gdyż nie zrealizował przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Skarżący nie zrealizował wszystkich przedsięwzięć do których zobowiązał się we wniosku o pomoc finansową na działanie wspieranie gospodarstw niskotowarowych oraz planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego we wskazanym w powyższym przepisie terminie. Skoro więc skarżący nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust. 1 rozporządzenia, to zgodnie z § 9 ust. 1 płatność dla gospodarstwa niskotowarowego podlega wstrzymaniu w czwartym i w piątym roku jej wypłaty, z zastrzeżeniem ust. 2, zgodnie z którym w przypadku, o którym mowa w ust. 1, płatność dla gospodarstwa niskotowarowego może być wypłacona, jeżeli realizacja przedsięwzięć określonych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego była niemożliwa ze względu na zaistnienie chociażby jednej z następujących okoliczności: długotrwała niezdolność do pracy producenta rolnego; wystąpienie klęski żywiołowej; zniszczenie budynków inwentarskich w gospodarstwie na skutek ognia lub innych zdarzeń losowych, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych; wystąpienie choroby zakaźnej zwierząt w gospodarstwie niskotowarowym producenta rolnego. W przypadku gdy realizacja przedsięwzięć określonych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego była niemożliwa ze względu na zaistnienie okoliczności wymienionych w ust. 2, zamiast oświadczenia, o którym mowa w § 8 ust. 1 pkt 2, producent rolny składa oświadczenie o zaistnieniu tych okoliczności. Z analizy zebranego materiału dowodowego wynika m.in., że zdaniem skarżącego powinien był zrealizować przynajmniej jedno przedsięwzięcie z tych, które zamierzał zrealizować w ciągu trzech pierwszych lat. Z takim stanowiskiem Sąd nie może się zgodzić. W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarżący jest adresatem ostatecznej decyzji Kierownika Biura Powiatowego z dnia [...] r. o przyznaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Wspomniana decyzja wydana została w związku ze złożeniem przez skarżącego wniosku o pomoc finansową na działanie "Wspieranie gospodarstw niskotowarowych". W planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego będącego załącznikiem do wniosku skarżący wskazał następujące przedsięwzięcia: zakup zwierząt, maszyn rolniczych, zakup gruntu rolnego lub jego dzierżawa, ukończenie szkolenia prowadzonego zgodnie z oznaczonymi warunkami i realizowanego w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006". Poza sporem jest, że jedno ze wskazanych działań nie zostało zrealizowane, tj. przedsięwzięcie – zakup lub dzierżawa gruntu rolnego, co potwierdza także złożona w dniu [...] r. przez wnioskodawcę korekta oraz załączone do niej przez skarżącego pismo. Przepis rozporządzenia jasno określa, że płatność w czwartym i piątym roku wypłaty tej płatności wypłaca się jeżeli producent rolny zrealizował przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstw niskotowarowego. Oznacza to, że zrealizowane przedsięwzięcia uprawniające do otrzymania płatności w czwartym i piątym roku mają być przedsięwzięciami zadeklarowanymi w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, a nie jakiekolwiek wymienione w rozporządzeniu. Skarżący wskazuje, że zadeklarował więcej przedsięwzięć, czyniąc to z ostrożności. Przypomnieć w tym miejscu należy, że postępowanie wszczęte było na wniosek skarżącego. We wniosku skarżący oświadczył, że znane są mu zasady przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego jak i skutków niewykonania zobowiązań wynikających z realizacji działania "wspieranie gospodarstw niskotowarowych". Jednocześnie skarżący zobowiązał się do realizacji przedsięwzięć określonych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Niewiedza skarżącego w zakresie deklarowanych przez siebie przedsięwzięć nie może obciążać organu. Z tego też względu to skarżący ponosi konsekwencje administracyjne niezrealizowania przyjętego przez siebie zobowiązania. Na tym etapie postępowania administracyjnego zarówno organ, ani tym bardziej Sąd, nie jest uprawniony do rozstrzygania pobudek jakimi kierował się skarżący przy składaniu wniosku. Organ zaś związany wnioskiem strony przyznał płatność na zadeklarowane przez skarżącego przedsięwzięcia. W konsekwencji wniosku strony w obrocie prawnym znalazła się decyzja z dnia 25 listopada 2005r. przyznającą płatność dla gospodarstwa niskotowarowego, która stała się ostateczna. Decyzja ostateczna staje się wykonalna, wchodzi do obrotu prawnego, wywołując skutki prawne wobec jej adresatów, jak również wobec innych uczestników obrotu prawnego. Organ administracyjny może decyzję taką wzruszyć tylko w sytuacjach i na zasadach ustalonych w K.p.a. albo w przepisach szczególnych. Reasumując, decyzja będąca przedmiotem zaskarżenia do Sądu stwierdza, że jedno z zadeklarowanych przedsięwzięć w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego nie zostało zrealizowane, co przyznaje także sam skarżący. Na etapie postępowania administracyjnego organ nie rozważa czym kierowała się strona deklarując przedsięwzięcia. Na tym etapie rozważane mogą być wyłącznie przesłanki wymienione w § 9 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie zaś z jego treścią w przypadku, gdy producent rolny nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust.1, płatność dla gospodarstwa niskotowarowego może być wypłacona, jeżeli realizacja przedsięwzięć określonych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego była niemożliwa ze względu na zaistnienie chociażby jednej ze wskazanych powyżej okoliczności. Wobec tego zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji wyroku. /-/M. Górecka /-/T.M. Geremek /-/W. Długaszewska T.M.d