III SA/Po 334/19

Dnia 3 lipca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik WSA Marzenna Kosewska (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2019 roku przy udziale sprawy ze skargi E. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dróg Miejskich w P. z dnia [...] października 2018 r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz strony skarżącej kwotę 207,- (dwieście siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej: "K.p.a." oraz art. 40 ust. 1, ust. 12 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068), dalej: "ustawa o drogach publicznych", utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dróg Miejskich w P. z [...] października 2018 r. o nałożeniu na E. T. kary pieniężnej w wysokości 234 zł za zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie reklam o powierzchni 2 m² bez zezwolenia zarządcy drogi. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiono następujące uzasadnienie faktyczne i prawne. W dniach 15 grudnia 2017 r., 16 grudnia 2017 r., 27 grudnia 2017 r. i 5 stycznia 2018 r. Zarząd Dróg Miejskich w P. przeprowadził kontrole pasa drogowego ul. [...] w P. stwierdzając, że przed prowadzoną przez stronę [...] znajdują się dwie reklamy (potykacze), a którą to okoliczność sporządzono zdjęcia. Decyzją z [...] kwietnia 2018 r. Zarząd Dróg Miejskich w P. nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 396 zł za zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie reklam o powierzchni 2 m² bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od 15 grudnia 2017 r. do 5 stycznia 2018 r., czyli za 22 dni. Decyzją z [...] lipca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło decyzję z [...] kwietnia 2018 r. i przekazało organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z [...] października 2018 r. Zarząd Dróg Miejskich w P. nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 234 zł za zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie reklam o powierzchni 2 m² bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od 15 grudnia 2017 r. (data pierwszej kontroli) do 5 stycznia 2018 r. (data ostatniej kontroli wykazującej umieszczenie reklamy) z wyłączeniem okresu od 23 grudnia 2017 r. do 26 grudnia 2017 r. i od 31 grudnia 2017 r. do 4 stycznia 2018 r., czyli za 13 dni. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, co następuje. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej (art. 40 ust. 1 ustawy o ruchu drogowym). Reklamy umieszczono w pasie drogowym ul. [...] (art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych) bez zezwolenia, gdyż w decyzji z [...] września 2017 r. zezwalającej na zajęcie pasa drogowego wyraźnie określono, że zezwolenie nie dotyczy reklam, a ponadto obowiązuje jedynie od 2 listopada 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. Zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m² lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia mniejszej niż 1 m² jest traktowane jak zajęcie 1 m² pasa drogowego (art. 40 ust. 10 ustawy o drogach publicznych). Strona umieściła w pasie drogowym dwie reklamy o powierzchni mniejszej niż 1 m², stąd należy nałożyć karę pieniężną za zajęcie 2 m² pasa drogowego. Za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 (art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). Opłata ta dla drogi gminnej, którą jest ul. [...], wynosi 0,90 zł za 1 m² za każdy dzień (uchwała Rady Miasta P. z [...] maja 2004 r. nr [...]). W skardze strona zarzuciła decyzji organu odwoławczego naruszenie: 1. art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych przez błędne przyjęcie, że skarżąca nie miała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego; 2. art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych przez nieprawidłowe określenie liczby dni zajęcia pasa drogowego, gdyż z materiału dowodowego wynika, że skarżąca zajęła pas drogowy jedynie przez 4 dni: 15 grudnia 2017 r., 16 grudnia 2017 r., 27 grudnia 2017 r. i 5 stycznia 2018 r.; 3. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. przez: a) nieprawidłowe ustalenie powierzchni zajętego pasa drogowego (2 m²), gdyż nie wyjaśniono sposobu ustalenia powierzchni reklam, które różnią się w poszczególnych decyzjach o nałożeniu kary pieniężnej kierowanych do skarżącej mimo tego, że dotyczą tych samych reklam; b) błędne ustalenie, że 5 stycznia 2018 r. pas drogowy zajęto przez dwie, a nie przez jedną reklamę, co wynika ze zdjęcia z tego dnia; c) błędne ustalenie, że pas drogowy zajęto przez 13 dni, skoro z materiału dowodowego wynika, że skarżąca nastąpiło to jedynie przez 4 dni: 15 grudnia 2017 r., 16 grudnia 2017 r., 27 grudnia 2017 r. i 5 stycznia 2018 r.; d) niewyjaśnienie, czy reklamy znajdowały się w obszarze objętym zezwoleniem na prowadzenie stoiska promocyjnego czy raczej skarżąca zajęła pas drogowy szerszy niż ten, który wynikał z zezwolenia; e) pominięcie, że skarżąca miała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod stoisko promocyjne na rok 2018, co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem, że zajęcie pasa drogowego w roku 2018 nastąpiło bez zezwolenia. Skarżąca, reprezentowana przez adwokata, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca uiściła wpis od skargi w wysokości 100 zł i opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty są zasadne. Najdalej idącym zarzutem skargi było zakwestionowanie stanowiska organów, że skarżąca nie posiadała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w okresie, którego dotyczy zaskarżona decyzja. Z zarzutem tym nie można się zgodzić, gdyż w decyzji z [...] września 2017 r. zezwalającej na zajęcie pasa drogowego wyraźnie określono, że zezwolenie dotyczy umieszczenia stoiska promocyjnego w pasie drogowym ul. [...] jedynie od 2 listopada 2017 r. do 31 grudnia 2017 r., a ponadto - na stoisku promocyjnym zabronione jest umieszczanie reklam (pkt I.1.tiret trzeci decyzji z [...] września 2017 r.). Z kolei, skoro skarżąca twierdzi, że posiada zezwolenie na rok 2018, powinna je była okazać organowi prowadzącemu postępowanie, czego nie uczyniła. Zasadnie zatem uznano, że nie posiadała również zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w roku 2018. Niemniej jednak nieprawidłowe było ustalenie przez organ, że skarżąca zajęła bez zezwolenia pas drogowy od 15 grudnia 2017 r. (data pierwszej kontroli) do 5 stycznia 2018 r. (data ostatniej kontroli wykazującej umieszczenie reklamy) z wyłączeniem okresu od 23 grudnia 2017 r. do 26 grudnia 2017 r. i od 31 grudnia 2017 r. do 4 stycznia 2018 r., czyli przez 13 dni. Z materiału dowodowego (protokoły kontroli i zdjęcia) wynika bowiem, że skarżąca bez zezwolenia zajęła pas drogowy jedynie przez 4 dni: 15 grudnia 2017 r., 16 grudnia 2017 r., 27 grudnia 2017 r. i 5 stycznia 2018 r. Organy nie uzasadniły dlaczego uznały za udowodnione zajęcie pasa drogowego przez pozostałe 9 dni, naruszając wskazane w skardze przepisy prawa procesowego i materialnego. Co więcej, odnośnie zajęcia pasa drogowego 5 stycznia 2018 r. zasadnie zarzucono, że ze zdjęcia z tego dnia wynika, że na pasie drogowym umieszczono jedynie jedną reklamę, zaś karę pieniężną za ten dzień obliczono tak jak za inne dni, w których dokonano zdjęć, a w których na pasie drogowym umieszczono nie jedną, lecz dwie reklamy. Kwestii tej wbrew powołanym w skardze przepisom postępowania nie wyjaśniono należycie i nie uzasadniono w decyzji organów, podczas gdy mogła mieć ona wpływ na wysokość kary pieniężnej, uzależnionej m. in. od powierzchni zajętego pasa drogowego. Stosownie bowiem do art. 40 ust. 6 ustawy o ruchu drogowym opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3 (tj. m. in. umieszczenia reklamy), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego. Odnośnie zaś powierzchni pasa drogowego zajętej przez reklamy 15 grudnia 2017 r., 16 grudnia 2017 r. i 27 grudnia 2017 r., to prawidłowo uznano, że wynosiła ona 2 m². W tych dniach na pasie drogowym znajdowały się po dwie reklamy, a z protokołów kontroli wynika, że miały one łącznie 2 m², co wynika z pomiarów dokonanych stosownie atestowanymi urządzeniami. Nie ma w tym kontekście znaczenia, jaka powierzchnia reklam była ustalona w innych decyzjach dotyczących skarżącej, gdyż niniejsza skarga dotyczy wyłącznie zaskarżonej decyzji, a nie decyzji wydawanych uprzednio. Dla rozstrzygnięcia nie ma natomiast znaczenia, czy reklamy znajdowały się w obszarze objętym zezwoleniem na prowadzenie stoiska promocyjnego czy raczej skarżąca zajęła pas drogowy szerszy niż ten, który wynikał z zezwolenia. Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji zastosuje się do wskazań zawartych w niniejszym uzasadnieniu. Mając na uwadze powyższe Sąd, działając na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w pkt I. sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło w pkt II. sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Na zasądzone koszty składają się: kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi, kwota 17 zł uiszczona tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwota 90 zł tytułem wynagrodzenia adwokackiego.