III SA/Po 337/18

Dnia 6 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędziowie WSA Małgorzata Górecka (spr.) WSA Walentyna Długaszewska Protokolant: St. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2019 roku przy udziale sprawy ze skargi X na decyzję [...] Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...]r. nr[...], II. zasądza od [...] Inspektora Transportu Drogowego na rzecz strony skarżącej kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na X karę pieniężną w kwocie [...] zł za wykonywanie w dniu [...]r. transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu [...]r. w miejscowości [...] kierujący pojazdem marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], wykonując transport drogowy osób na linii regularnej poprzez dowóz dzieci z/ do [...] w trakcie kontroli drogowej nie okazał wypisu z zezwolenia na wykonywanie przewozu regularnego specjalnego. Organ I instancji wskazał, że w trakcie postępowania odebrano oświadczenie od kierowcy [...] zgodnie z którym pojazdem tym wykonywano przewóz dzieci z/do [...]i [...] do/z okolicznych miejscowości. Na powyższą okoliczność przesłuchano współwłaściciela [...] w charakterze strony. Otrzymano również pismo od [...]z treści którego wynikało, że kierowca przedstawił [...] jedynie aktualne zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Nadto organ otrzymał informację że strona nie wystąpiła z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób wykonywanych w ramach umowy z [...]. Organ stwierdził na podstawie materiału dowodowego zebranego w sprawie, że kontrolowany przedsiębiorca na dzień kontroli nie posiadał żadnego zezwolenia uprawniającego do wykonywania przewozu regularnego specjalnego w ramach przewozów i odwozów dzieci do/ z [...]wykonywanych dla[...]. Organ powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne i doktrynę uznając za nimi, że za przewozy regularne i specjalne uznaje się m.in. przewozy pracownicze i przewozy uczniów do szkół. Nadto, że dla uznania przewozu za regularny i specjalny wystarczy spełnienie dwóch przesłanek: przewóz musi być niepubliczny i regularny. Organ uznał, że przedmiotowy przewóz miał charakter niepubliczny bo był kierowany wyłącznie do określonej grupy pasażerów, którą stanowili uczniowie [...]miał charakter regularny bo odbywał się o określonych godzinach według określonych tras. W odwołaniu od powyższej decyzji X wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia zarzucając brak wskazania podstawy prawnej obowiązku posiadania przez odwołującą przedmiotowego zezwolenia, błędne uznanie, że w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 4 ust. 9 ustawy o transporcie drogowym i pominiecie zawnioskowanych przez stronę dowodów a przez to niewyjaśnienie istotnych okoliczności mających wpływ. Odwołująca zawnioskowała o uzupełniające przesłuchanie strony, przesłuchanie w charakterze świadka wskazanej w odwołaniu osoby, przeprowadzenia dowodu z załączonych do odwołania dokumentów: umowy z [...]r. i faktur dokumentujących koszty usług transportowych. Odwołująca wskazywała, że świadczone przez nią usługi nie wypełniały przesłanek pozwalających uznać, że były to regularne przewozy specjalne. Podstawą rzeczonej usługi była umowa cywilnoprawna z [...]r. o usłudze dowozu i odwozu, trasa przewozu nie była z góry ustalona bowiem zależało to całkowicie od wskazań zamawiającego (przy czym strona szczegółowo odniosła się do wykonywanych przez nią kursów) a każdorazowe rozliczenie uzależnione było od comiesięcznych przebiegów, nie przewidziano ceny ryczałtowej. Decyzją z dnia [...]r. [...] Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżona decyzję nie podzielając argumentów strony odwołującej. Organ odwoławczy zwrócił się do [...]o informację na temat wykonywanych przez [...] przewozów i na podstawie udzielonej informacji uznał, że zakwalifikowanie przedmiotowego przewozu przez organ I instancji było prawidłowe. Analiza umowy z[...] r. bezspornie wskazuje na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych. Przewoźnik wykonywał usługę polegająca na dowożeniu i odwożeniu dzieci [...]w roku szkolnym[...], która miała być realizowana od poniedziałku do piątku z wyłączeniem ferii zimowych, dni świątecznych i innych dni dodatkowo wolnych od nauki szkolnej. Trasa autobusu załączona do specyfikacji. Istotnych warunków zamówienia, stanowiącą integralną część umowy była harmonogramem przewozów określającym trasy i godziny przewozów uczniów do i ze szkoły. Skargę na powyższą decyzję wniosła X zarzucając naruszenie; - art. 7, 8, 11 i 77 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie zawnioskowanych w odwołaniu dowodów,- art. 4 pkt 7 , i 9 oraz art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez błędne uznanie, że wykonywany przez skarżącą przewóz był przewozem regularnym i specjalnym - art. 1 ust. 1, art. 2 pkt 2 i 6 , art. 3 ust. 1 lit. i ust. 2, art. 10 ust. 2 , art. 11 ust. 1 i art. 22 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 poprzez uznanie, że krajowe przepisy związane z regulacją transportu drogowego osób mogą nakładać dodatkowe wymogi nie przewidziane w myśl ww rozporządzenia i to pod sankcją administracyjną, - art. 92 a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez niesłuszne nałożenie kary za zdarzenie nie podlegające żadnej sankcji. W konsekwencji skarżąca żądała uchylenia obu decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca twierdziła powołując się na orzeczenie sądu administracyjnego w Krakowie z dnia 15 02.2012r. wydane w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 961/11 , że dowożenie dzieci do szkoły i ze szkoły jest przewozem okazjonalnym. Skarżąca wskazała, że nigdy nie ubiegała się o zezwolenie na przewozy regularne specjalne, gdyż nie było takiej konieczności. Skarżąca jedynie realizowała umowę cywilnoprawną, a więc uzgodnienia dotyczące umowy przewozu. Trasa tego przewozu była różna, pasażerowie także, nie obowiązywał rozkład jazdy, przebieg trasy był codziennie inny i zależny od pasażerów albo zamawiającego przewóz. Pasażerowie nie płacili za przewóz ponieważ to świadczenie jest realizowane przez osobę trzecią. Tak więc zdaniem strony do wykonywanego przez nią w dniu kontroli przewozu nie było potrzebne zezwolenie, za którego brak organ ukarał ją karą pieniężną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko i argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga okazała się być zasadna. Stan faktyczny sprawy został przez organ prawidłowo ustalony, znalazł odzwierciedlenie w aktach administracyjnych dołączonych do skargi i w zasadzie nie był pomiędzy stronami postępowania sporny. Organ nałożył na stronę skarżącą karę pieniężną za przewóz bez zezwolenia dokonany w dniu [...]r. na podstawie umowy zawartej [...]r. z. [...] Karę pieniężną nałożył organ wskazując na przepis art. 92 a ust. 1, 6 i 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 z późn. zm.). i załącznika nr 3 tej ustawy — 1p 2.1. — kara pieniężna w kwocie 8 000 zł za naruszenie przepisów o wykonywaniu przewozu drogowego osób: wykonywanie przewozu regularnego lub przewozu regularnego specjalnego bez zezwolenia. Tak więc zarzut braku podania podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia nie był zasadny. Pozostało do rozstrzygnięcia czy przedmiotowy przewóz wymagał od strony posiadania zezwolenia, czy słusznie organ zakwalifikował go jako przewóz regularny specjalny. Artykuł 4 ww ustawy podaje definicje użytych w tej ustawie wyrażeń. I tak zgodnie z pkt. 7 tego artykułu przewóz regularny to publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601, z późn. zm.2)); (...). Z kolei użyte w pkt. 9 wyrażenie "przewóz regularny specjalny to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Mając na względzie treść przytoczonych wyżej pojęć i to, że przedmiotem umowy zawartej w dniu [...]r. przez stronę skarżącą z [...]było wykonanie dowozu i odwozu dzieci [...]w roku szkolnym [...], Sąd zauważa, że przewóz tych dzieci nie odbywał się na zasadach określonych w ustawie z dnia 15 listopada 1984r. - Prawo przewozowe (Dz. U. 2000r. nr 50, poz. 601, ze zm) albowiem zgodnie z art. 2 ust. 2 ww ustawy przewoźnik wykonujący regularne przewozy osób jest obowiązany w szczególności podać do publicznej wiadomości rozkład jazdy środków transportowych przez zamieszczenie informacji na wszystkich dworcach i przystankach wymienionych w rozkładzie jazdy. Tak więc aby określony rodzaj przewozu uznać za regularny, muszą być spełnione następujące warunki: ustalenie rozkładu jazdy określającego godziny wykonywania przewozu, podanie tego rozkładu do publicznej wiadomości, określenie przystanków, na których zgodnie z rozkładem odbywa się wsiadanie i wysiadanie pasażerów oraz ustalenie cennika opłat podanego do publicznej wiadomości, wykonywanie transportu zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu. Natomiast zgodnie z art. 4 pkt 9 ustawy o transporcie drogowym przewóz regularny specjalny, to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Analiza powołanych przepisów pozwala określić przewóz regularny specjalny, jako przewóz niepubliczny dotyczący określonej grupy osób z wyłączeniem innych osób, posiadający cechy przewozu regularnego określonego w art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym. Należy zauważyć, że znajdujący się w aktach administracyjnych dokument dotyczący dziennych tras autobusu nie jest rozkładem jazdy w rozumieniu przepisów ustawy - Prawo przewozowe, gdyż nie jest podany do publicznej wiadomości a jedynie do wiadomości uczniów, opiekunów i strony skarżącej wykonującej umowę cywilną a nadto zamawiający będący [...]na rzecz którego przewozy, w tym kontrolowany były wykonywane zastrzegł sobie prawo wprowadzenia zmian w zakresie ilości kilometrów godzin dowożenia i odwożenia dzieci, uruchomienia i zawieszenia dodatkowych kursów zmiany i prawo wskazania miejsc przystankowych (zapisy umowy). Nawet gdyby w umowie określono jako miejsce wsiadania i wysiadania uczniów przystanki mające charakter przystanków określonych w ustawie - Prawo przewozowe, to nie oznacza, że każda osoba oczekująca na takim przystanku może skorzystać z przewozu ustalonego w tej umowie. Należy zaznaczyć, że umowa przewozu z przewoźnikiem działającym na podstawie ustawy - Prawo przewozowe zawarta jest na podstawie zakupu biletu uprawniającego do konkretnego przewozu, natomiast przewóz dzieci do szkół odbywa się nie na podstawie zakupionego biletu, ale na podstawie umowy cywilnej. Tym samym, zdaniem Sądu, wykluczone jest uznanie przewozu dzieci do szkół i odwozu tych dzieci ze szkół za wykonywane na podstawie umowy zawartej przez przewoźnika z [...]jako przewóz regularny czy przewóz regularny specjalny, o jakich mowa w art. 4 pkt 7 i art. 4 pkt 9 ustawy o transporcie drogowym. Sąd orzekający podkreśla, że podziela w pełni stanowisko zawarte w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego - wyrok z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 535/08 (opubl. LEX nr 526571): "Cechą charakterystyczną przewozów regularnych specjalnych jest w istocie dominująca pozycja przewoźnika w stosunku do podmiotów korzystających z tej usługi. Przewoźnik w takich sytuacjach ustala cennik, godziny odjazdów, miejsca w których usytuowane są przystanki. Natomiast potencjalny klient jest, co do zasady związany tymi ustaleniami. Mówiąc najogólniej, dyspozycyjność przewoźnika w stosunku do podmiotu zlecającego wykonywanie usługi, oznaczająca możliwość zmiany, w zależności od potrzeb, ustalonych wcześniej zasad, niejako wyklucza możliwość przyjęcia, że w danym przypadku chodzi o przewóz regularny." Sąd orzekający podziela w pełni także stanowisko zawarte w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego - wyrok z dnia 6 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 82/08 (opubl. LEX nr 472213): "Ustalenie stałego i niezmiennego rozkładu jazdy oraz ustanowienie stałych, oznakowanych przystanków stanowiłoby zaprzeczenie wszelkiej elastyczności, koniecznej przy przewozach dzieci szkolnym autobusem. Należy zaznaczyć, że regularność, o której mowa w art. 4 pkt 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2088), musi "przekładać się" na możliwość ustalenia stałego i niezmiennego rozkładu jazdy, powiązanego z zatrzymywaniem się na określonych w nim przystankach, który to rozkład jazdy mógłby być trwale zaakceptowany przez organ udzielający zezwolenia na przewozy regularne, zgodnie z art. 18, 20 i 22 ust. 4 u.t.d. W opisanym stanie rzeczy, gdy chodzi o dowóz dzieci do szkół, ustalenie niezmiennego rozkładu jazdy w rozumieniu ustawy jest, co do zasady niemożliwe, stanowi bowiem zaprzeczenie transportu osób, który potrzebny jest wiejskiej szkole tj. takiego, który będzie każdorazowo dostosowany do potrzeb bezpiecznego transportu dzieci." Tym samym Sąd orzekający podziela stanowisko prezentowane przez WSA w Krakowie w powołanym przez skarżącą wyroku z dnia 15 lutego 2012r. wydanego w sprawie III SA/Kr 961/11. W oparciu o powyższe ustalenia i rozważania należy uznać, że skoro dowóz dzieci do szkół nie ma charakteru przewozu regularnego, o którym mowa w art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym i nie ma charakteru przewozu regularnego specjalnego, o którym mowa w art. 4 pkt 9 tej ustawy, to jest to przewóz okazjonalny, o którym mowa w art. 18 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym a tym samym nie wymagającym uzyskania zezwolenia. Jest niewątpliwym, że przewóz dzieci do szkół odbywa się na zasadzie przewozu określonego w powyższym przepisie (art. 18 ust. 3 pkt 2 i pkt 3 ustawy o transporcie drogowym) albowiem przewoźnik dokonuje dowozu dzieci do miejsca docelowego - szkoły - na określoną godzinę lekcyjną, najczęściej w godzinach porannych powracając bez tych osób, a kolejnym (w uproszczeniu) jego "kursem" jest przejazd bez dzieci do szkoły i następnie przewóz dzieci do domów w rozumieniu miejscowości (miejsca zamieszkania), tj. do miejsca początkowego osób, które przez tego samego przewoźnika zostały przewiezione do szkoły. Z powyższego wynika, że przewóz dzieci do szkół wykonywany na podstawie umowy cywilnej zawartej przez skarżącą jest przewozem okazjonalnym nie wymagającym zezwolenia, o którym mowa w art. 18 ust. 1 czy ust. 2 ustawy o transporcie drogowym. W oparciu o dokonane ustalenia i przeprowadzone rozważania Sąd uznał, że organy obu instancji dokonały nieprawidłowej interpretacji przepisu prawa materialnego uznając, że w ustalonym stanie faktycznym skarżąca miała obowiązek posiadać zezwolenie a zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją orzekając na mocy powołanych wyżej przepisów oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. - jak w pkt I wyroku. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 p.p.s.a. i §14 pkt 1 ppkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015.1800) Sąd orzekł w przedmiocie kosztów postępowania - jak w pkt II wyroku.