III SA/Po 339/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Ireneusz Fornalik po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w... z dnia ... w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu oraz stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji dotyczącej skierowania na badania lekarskie uchyla zaskarżone postanowienie Starosta J. decyzją z dnia 12 marca 2015 r., nr [...], działając na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 600 ze zm.), skierował J. M. na badania lekarskie przeprowadzane w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki zawierającej powyższą decyzję wyniknęło, że przesyłkę tą zwrócono do nadawcy, gdyż adresat wyprowadził się. W dniu 19 listopada 2015 r. J. M. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że nie otrzymał decyzji, od której zamierzał się odwołać. Prawdopodobnie fakt ten był spowodowany tym, że żaden z adresów, pod które wysłano decyzję nie był w momencie doręczenia aktualny. Mieszkanie przy ul. [...] zostało sprzedane w 2010 lub 2011 r. i od tej pory skarżący go nie zamieszkuje. Natomiast "[...]" jest adresem działki wnioskodawcy, nie zaś domu mieszkalnego, stąd nie istnieje możliwość zameldowania się pod tym adresem. Skarżący przebywa tam okresowo; w momencie doręczania przedmiotowej korespondencji był nieobecny ok. jednego miesiąca. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 3 marca 2016 r., nr [...], działając na podstawie art. 59 § 1 i 2, art. 127 § 2 i art. 134 Kodeku postępowania administracyjnego, odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdziło uchybienie terminowi na wniesienie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzja pierwszoinstancyjna została wysłana na dwa znane organowi adresy zamieszkania strony, jednak w ustawowym terminie nie została ona odebrana, co spowodowało dorozumiane skuteczne doręczenie na zasadzie art. 44 § 4 k.p.a. W konsekwencji powyższego w dniu 23 września 2015 r. organ pierwszej instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wydania decyzji o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy. Postanowienie w tej sprawie wnioskodawca odebrał pod adresem ul. [...] w J. w dniu 25 września 2015 r. i w tym samym dniu wniósł o wydanie kopii skierowania na przedmiotowe badanie lekarskie, co w tym dniu zostało uczynione. W dniu 23 listopada 2015 r. organ postanowił o zawieszeniu postępowania z uwagi na to, że ww. złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, uzasadniając go tym, że nie otrzymał decyzji. W ocenie organu odwoławczego, ze względu na okoliczność, że skarżący zapoznał się z treścią skierowania w dniu 25 września 2015 r., wniosek o przywrócenie terminu powinien był zostać złożony do dnia 2 października 2015 r. Wnioskodawca uczynił to w dniu 19 listopada 2015 r., co skutkowało koniecznością wydania orzeczenia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i jednocześnie stwierdzenia, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznani J. M. zarzucił organowi naruszenie: art. 7, art. 8 i art. 136 k.p.a., ponadto niewłaściwą ocenę stanu faktycznego i nierozpoznanie istoty sprawy, a także naruszenie słusznego interesu skarżącego. Wskazując na te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i weryfikację niesprawiedliwej decyzji Starosty [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że w niniejszej sprawie kontroli Sądu poddane zostało postanowienie, którym Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazując jako podstawę działania art. 134 k.p.a. i art. 59 k.p.a. orzekło o odmowie J. M. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia 12 marca 2015 r., nr [...], oraz stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji. Przedmiot zaskarżenia zakreślił zakres sprawy sądowoadministracyjnej i z tego względu należy uznać za bezzasadne zarzuty skargi dotyczące merytorycznej oceny decyzji ww. Starosty [...] z dnia 12 marca 2015 r. Według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego normujących szczegółowo zasady i tryb zaskarżania orzeczeń podejmowanych przez organy w toku postępowania administracyjnego, zasadą jest, że odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji, strona wnosi w terminie czternastu dni od dnia, w którym decyzja została jej doręczona a w przypadku jej ogłoszenia - od dnia ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 k.p.a.). Jeżeli w zakreślonym terminie strona nie złoży odwołania, decyzja uzyskuje przymiot ostateczności i korzysta z ochrony wynikającej z zasady trwałości decyzji ostatecznej. W przypadku uchybienia wskazanego wyżej terminu, strona może bronić się składając wniosek o jego przywrócenie. Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy go przywrócić na wniosek zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni on, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Paragraf 2 przywołanego artykułu stanowi, że prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby wymagane jest dopełnienie czynności, dla której określony był termin. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wywieść należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, ponieważ stwierdziło, że skarżący naruszył siedmiodniowy termin na złożenie wniosku o przywrócenie terminu, o którym stanowi art. 59 § 2 k.p.a. Według organu, skarżący zapoznał się z treścią decyzji pierwszoinstancyjnej w dniu 25 września 2015 r., stąd wniosek o przywrócenie terminu powinien był zostać złożony do dnia 2 października 2015 r. Wnioskodawca uczynił to w dniu 19 listopada 2015 r., co – w ocenie organu – skutkowało koniecznością wydania orzeczenia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i jednocześnie stwierdzenia, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Z przedstawionych motywów uzasadnienia wynika zatem, że: po pierwsze – organ odwoławczy dokonał oceny skuteczności doręczenia decyzji organu pierwszej instancji, uznając je za prawidłowe; po drugie – stwierdził, że skarżący zapoznał się ze wskazaną decyzją dopiero w dniu 25 września 2015 r., tzn. w dniu odebrania postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie zatrzymania stronie prawa jazdy – pod adresem ul. [...] w J.; po trzecie – skarżący uchybił siedmiodniowemu terminowi z art. 59 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu, powyższa ocena Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest nieprawidłowa. Zestawienie przywołanych wyżej przepisów art. 129 § 2 i art. 58 k.p.a. wskazuje natomiast, że zarówno kwestię samego uchybienia terminu do wniesienia odwołania jak też kwestię przywrócenia uchybionego terminu, można rozważać dopiero po ustaleniu, że termin ten, rozpoczął skutecznie swój bieg. Warunkiem skutecznego rozpoczęcia biegu terminu jest zaś skuteczne doręczenie lub ogłoszenie decyzji stronie. Natomiast przepis art. 41 § 1 k.p.a. nakłada na strony, ich przedstawicieli i pełnomocników obowiązek zawiadomienia organów administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu. W orzecznictwie przyjmuje się, że obowiązek ten ciąży na stronie od daty dowiedzenia się o prowadzonym postępowaniu administracyjnym, zaś na organie na podstawie art. 9 k.p.a. ciąży obowiązek pouczenia strony o tej powinności i o skutkach jej niedopełnienia (zob. wyrok NSA z dnia 23 września 2005 r., sygn. akt I OSK [...], publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Konsekwencją zaniechania przez stronę wskazanego obowiązku jest to, że doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny (art. 41 § 2 k.p.a.). W rozpoznawanym przypadku Starosta J. nie dysponował aktualnym adresem J. M., pod który mógłby dokonywać skutecznych doręczeń w toku postępowania administracyjnego w sprawie skierowania skarżącego na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Okoliczność ta dotyczyła postępowania w pierwszej instancji – od chwili jego wszczęcia do momentu doręczenia stronie decyzji. Należy stwierdzić, że organowi pierwszej instancji nie udało się doręczyć zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 8 grudnia 2014 r. pod adresem ul. [...] w J. – o czym świadczy adnotacja na kopercie oraz potwierdzeniu odbioru przesyłki zawierającej to zawiadomienie: "zwrot adresat wyprowadził się". Z tego powodu organ podjął próbę doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 10 lutego 2015 r. pod adresem ul. [...] w J., co zostało skutecznie dokonane w dniu 25 lutego 2015 r. Należy stwierdzić jednak, że fakt ten nie uzasadniał automatycznego przyjęcia, że skarżący przebywał pod tym adresem z zamiarem pobytu stałego, tzn. iż organ miał podstawy do przyjęcia, że mógł dokonywać wszelkich doręczeń w toku postępowania, w tym zwłaszcza doręczenia wspomnianej decyzji. Należy zwrócić uwagę, że przepis art. 42 k.p.a. nakłada na organy obowiązek doręczania w postępowaniu administracyjnym pism osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. W doktrynie przyjmuje się zaś, że użyte w ww. przepisie pojęcie "mieszkanie" odnosić należy do rzeczywistego, faktycznego mieszkania adresata (zob. G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, LEX, 2007). To zaś oznacza, że organ winien ustalić, na etapie wszczęcie postępowania, faktyczne miejsce zamieszkania strony. W niniejszej sprawie nie zostało w żaden sposób przez organ ustalone i potwierdzone, że lokal przy ul. [...] w J. stanowi tak rozumiane miejsce zamieszkania strony. Przeciwnie, z oświadczeń skarżącego wynika, iż pod tym adresem znajdują się ogródki działkowe i nie istnieje nawet możliwość zameldowania się pod tym adresem. Wobec powyższego nie sposób uznać, by decyzja Starosty [...] z dnia 12 marca 2015 r. została skutecznie doręczona, stąd nie może być ogóle mowy o rozpoczęciu biegu terminu do złożenia odwołania, a tym samy rozpoczęciu biegu terminu na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jest dopuszczalne, jeśli organ ustali, że decyzja w istocie została doręczona. Dopiero bowiem po ustaleniu przez organ, że decyzja weszła do obrotu prawnego i termin został uchybiony, będzie można oceniać przesłanki przywrócenia uchybionego terminu (zob. A. Golęba, Komentarz do art. 58 k.p.a. [w:] K.p.a. Komentarz, red. H. Knysiak-Molczyk i in., W. 2015; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 sierpnia 2008 r., III SA/Wr [...], http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, instytucja przywrócenia terminu ma zastosowanie tylko w przypadkach uchybienia przez zainteresowanego określonego terminu. Jeżeli decyzja nie została doręczona, to nie płynie termin do jej zaskarżenia (termin liczy się od dnia doręczenia) i w związku z tym nie ma podstaw do jego przywracania" (wyrok NSA z dnia 30 września 1998r., I SA [...], http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W toku ponownego rozpoznania sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze podejmie właściwe czynności prawnoprocesowe, uwzględniając fakt, że decyzja pierwszoinstancyjna nie została skutecznie doręczona stronie skarżącej. Biorąc pod uwagę powyższe, wobec naruszenia przez organ przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływa na wynik niniejszej sprawy, Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718), jak w sentencji wyroku.