III SA/Po 343/16

Dnia 8 lutego 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Sędziowie WSA Marzenna Kosewska WSA Marek Sachajko Protokolant: sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2017 roku przy udziale sprawy ze skargi M. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] marca 2016 roku nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z programu Rolnośrodowiskowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. na rzecz skarżącej kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], o ustaleniu M.S., zwanej dalej Skarżącą kwoty nienależnie pobranych płatności z Programu Rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości [...] zł. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] kwietnia 2010 r. M.S. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013), zwanej dalej PRŚ, na rok 2010. Skarżąca wniosła o przyznanie płatności PRŚ za realizację programu w ramach pakietu 2 – rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.10 – uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) do następujących działek rolnych, o nr ewidencyjnych wskazanych m.in. w decyzjach: – A – grusza domowa, o łącznej powierzchni [...] ha – B – jabłoń domowa, o łącznej powierzchni [...] ha – C – jabłoń domowa, o łącznej powierzchni [...] ha. W oparciu o zgromadzone w toku postępowania dowody, Kierownik Biura Powiatowego decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. przyznał Skarżącej płatność PRŚ w łącznej wysokości [...] zł za realizację programu w wariancie 2.10 na deklarowanych działkach rolnych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał również, że terminem rozpoczęcia 5-letniego okresu zobowiązania jest [...] marca 2010 r. W dniu [...] kwietnia 2011 r. Skarżąca złożyła w Biurze Powiatowym kontynuacyjny wniosek o przyznanie płatności PRŚ na 2011 r. We wniosku zawnioskowała o przyznanie płatności PRŚ za realizację programu w ramach pakietu 2 w wariancie 2.10 do działek rolnych: – A – grusza domowa, o łącznej powierzchni [...] ha – B- jabłoń domowa, o łącznej powierzchni [...] ha – C – jabłoń domowa, o łącznej powierzchni [...] ha Kierownik BP decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. przyznał Skarżącej płatność PRŚ w łącznej wysokości [...] zł za realizację programu w wariancie 2.10 na deklarowanych działkach. W dniu [...] maja 2012 r. Skarżąca złożyła kontynuacyjny wniosek o przyznanie płatności PRŚ na rok 2012, analogiczny do wniosku na 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. przyznał Skarżącej płatność PRŚ na rok 2012 w łącznej wysokości [...] zł. W dniu [...] maja 2013 r. Skarżąca złożyła w Biurze Powiatowym kontynuacyjny wniosek o przyznanie płatności PRŚ na rok 2013, za realizację programu 2 w ramach pakietu 2 w wariancie 2.9 – uprawy sadownicze i jagodowe (dla których zakończono okres przestawiania), do działek rolnych A, B i C o powierzchniach analogicznych do złożonych wniosków na lata 2011 i 2012. W gospodarstwie rolnym Skarżącej w dniach [...] sierpnia 2013 r. została przeprowadzona kontrola na miejscu, której wyniki zostały przedstawione w raporcie. Z treści powyższego raportu wynika, że dla zadeklarowanych działek rolnych A, B i C stwierdzono nieprawidłowości: materiał szkółkarski nie spełnia określonych wymagań, nieutrzymywanie minimalnej obsady drzew i krzewów (granica błędu do % wymaganej obsady). Ponadto dla działki A stwierdzono prowadzenie produkcji rolnej niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną oraz niezachowanie należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby. W oparciu o zgromadzone w toku postępowania dowody, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. odmówił Skarżącej przyznania płatności rolnośrodowiskowej za rok 2013. W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżąca wskazała m.in., że w wyniku działania zwierzyny leśnej część drzewek została zniszczona w okresie zimy i wiosny 2013 r., a na pozostałych drzewkach uszkodzonych przez zwierzynę leśną rozprzestrzeniły się choroby, na które ze względu na ekologiczny sposób prowadzenia plantacji nie można było zastosować żadnych środków chemicznych ochrony roślin. Pozostałe drzewka w trakcie wegetacji 2013 r. uschły. Ponadto straty w uprawach sadowniczych występowały corocznie i były uzupełniane w celu utrzymania wymaganej obsady. W wyniku chorób i działań zwierzyny leśnej w 2013 r. straty wyniosły niemal 100%. Jednostka certyfikująca przeprowadziła w dniu [...] lipca 2013 r. kontrolę, również stwierdzając takie straty. W czerwcu i lipcu nie ma jednak możliwości uzupełnienia nasadzeń, dlatego jednostka certyfikująca w zaleceniach pokontrolnych nakazywała uzupełnienie nasadzeń w okresie jesiennym. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] maja 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ stwierdził w szczególności, że na zdjęciach z kontroli udokumentowano drzewka obumarłe, złamane, zniszczone oraz zaniedbane rzędy, silnie porastające roślinami, bez przeprowadzonych zabiegów agrotechnicznych, z czego wynika zasadność nieuwzględnienia części materiału nasadzeniowego w ustalonej obsadzie. Ponadto producent rolny od dnia złożenia wniosku do dnia wydania decyzji nie informował Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o wystąpieniu nadzwyczajnych okoliczności lub wystąpieniu siły wyższej w gospodarstwie. Na skutek wniesionej skargi od powyższej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt III SA/Po 891/14, uchylił zaskarżoną decyzję wraz z decyzją ją poprzedzającą. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Sąd wskazał m.in., że organy były zobowiązane z urzędu zbadać, czy stwierdzone w czasie kontroli nieprawidłowości są wynikiem działania lub zaniechania, które można bezpośrednio przypisać beneficjentowi, zaś fakt badania tych okoliczności powinien wynikać już z protokołu kontroli. Istniała możliwość odebrania od producentki rolnej obecnej w czasie kontroli stosownych oświadczeń. Ponadto organy nie kwestionowały informacji podawanych przez Skarżącą, iż terminy agrotechniczne uniemożliwiały uzupełnianie zniszczonych przez zwierzynę leśną i mrozy drzew wcześniej niż w jesieni, jak też tego, że takie uzupełnienia miały miejsce. Wynik kontroli przeprowadzonej jesienią mógłby być zatem inny. Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ustalił Skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności PRŚ w łącznej wysokości [...] zł (za lata 2011 i 2012). W uzasadnieniu organ podkreślił, że ze względu na wykryte w trakcie kontroli na miejscu nieprawidłowości w przestrzeganiu wymogów podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego w roku 2013, zgodnie z treścią art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 konieczne stało się odzyskanie wypłaconych płatności. W odwołaniu od powyższej decyzji reprezentujący Skarżącą adwokat podniósł, że postępowanie było prowadzone w sposób nierzetelny, co potwierdził WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2015 r. Jak wynika z dokumentacji [...] – nie można uznać, by Skarżąca dopuściła się naruszenia wymogów, gdyż przywróciła właściwą obsadę drzew na deklarowanych działkach rolnych, a organy nie uwzględniły tego w swoich rozważaniach. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] marca 2016 r., wskazaną we wstępie, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał w szczególności, że M.S. podjęła się zobowiązania w 2010 r., którego wymogi są określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 lutego 2009 w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego PROW na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2009, poz. 262, ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem rolnośrodowiskowym z 2009 r.). Jak wynika z raportu, Skarżąca nie spełniła wymogu utrzymywania minimalnej obsady drzew przez cały okres zobowiązania, co spowodowało konieczność odmówienia Skarżącej płatności za 2013 r. i dochodzenia zwrotu za lata 2011-2012. Organ wskazał, że wprawdzie okoliczności, na które powołuje się Skarżąca (m.in. działalność zwierzyny łownej) mieszczą się w kategoriach nadzwyczajnych okoliczności bądź siły wyższej, jednak Skarżąca nie poinformowała pisemnie organu o tym fakcie w terminie 10 dni roboczych od dnia, w którym mogła dokonać tej czynności. W ocenie organu merytoryczne odnoszenie się do zarzutów dotyczących postępowania w sprawie przyznania płatności za 2013 r. nie mieści się w ramach przedmiotowego postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności i zarzuty te stanowiły przedmiot rozważań w sprawie, w której zapadł wyrok WSA z dnia 9 kwietnia 2015 r. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M.S., reprezentowana przez adwokata, wniosła o jej uchylenie wraz z decyzją ją poprzedzającą oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżonej decyzji pełnomocnik zarzucił naruszenie: – art. 138 § 1 K.p.a. poprzez utrzymanie decyzji organu I instancji wydanej z naruszeniem art. 11, 107 i 80 K.p.a. – art. 7 i 8 K.p.a. polegające na podjęciu rozstrzygnięcia niezgodnego z prawem, co nie sprzyja pogłębianiu zaufania do organów państwa – art. 107 § 3 K.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia niezawierającego wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których oparł rozstrzygnięcie oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności – § 47 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. polegające na ich niezastosowaniu, mimo iż wyjątkowe okoliczności w postaci szkód łowieckich nie spowodowały utraty kwalifikowalności powierzchni, a Skarżąca dokonała działań naprawczych – art. 51 ust. 1 rozporządzenia Rady WE nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy redukcję lub wykluczenie z płatności można zastosować jedynie po stwierdzeniu zawinionego działania bądź zaniechania beneficjenta, czego nie wykazano w protokołach kontroli oraz w toku postępowania administracyjnego – art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy ubytki w sadzie spowodowane przez zwierzynę łowną były okolicznością krótkotrwałą, usuwalną i niemożliwą do przewidzenia w dniu zakładania sadów oraz niezależną od rolnika W uzasadnieniu skargi pełnomocnik reprezentujący Skarżącą przedstawił skrótowo stan faktyczny, wskazał, że stanowisko Sądu zawarte w wyroku z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt III SA/Po 891/14, znajduje zastosowanie również w niniejszej sprawie. Podkreślił, że organy oparły swe rozstrzygnięcie na ogólnikowej i wybiórczej analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego, który nie pozwala na przypisanie skarżącej winy. Ponadto fakt powstania szkód ARiMR znała z urzędu, z protokołu przeprowadzonej kontroli. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Do postępowań w sprawach dotyczących płatności rolnośrodowiskowych przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się tylko wtedy, gdy inaczej nie stanowią przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r. poz. 1387, ze zm. - dalej jako: " u.w.r.o.w."). Zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 2 u.w.r.o.w. organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast to strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 21 ust. 3 u.w.r.o.w.). Z powyższego wynika, że w tego rodzaju postępowaniach rola organu ogranicza się do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, z czego organ, co do zasady, się wywiązał. Na organie nie ciąży natomiast obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc organ nie jest obowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy. Ciężar dowodu co do faktów, z których strona wywodzi skutki prawne, spoczywa na stronie. Skarżący nie może zatem skutecznie stawiać organowi zarzutu zaniechanie wszechstronnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie. Jeżeli chodzi o obowiązki informacyjne organu to zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 3 u.w.r.o.w. organ udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Organ zapewnia także stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania (art. 21 ust. 2 pkt 4 u.w.r.o.w.). Z powyższego wynika, że tego rodzaju obowiązki organu aktualizują się jedynie na żądanie strony, którego skarżąca w prowadzonym postępowaniu administracyjnym nie zgłaszała. Jeżeli chodzi o wyniki kontroli na miejscu to zostały one przedstawione w protokole z kontroli, który stanowi dokument urzędowy, co powoduje, że organ - w braku przedstawienia dowodów odmiennych - był zobligowany przyjąć za udowodnione to, co stwierdzono w treści dokumentu, a w przedmiotowym przypadku były to wyniki dokonanych pomiarów oraz stwierdzonych nieprawidłowości. Rolnik został poinformowany o przeprowadzeniu kontroli w jego gospodarstwie oraz był przy tym obecny. Strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa do zgłoszenia zastrzeżeń odnośnie przeprowadzonej kontroli. Zaskarżona decyzja podlega natomiast uchyleniu ze względu na naruszenie przez organy przepisów prawa materialnego. Istota sporu między skarżącym a organami w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości zobowiązania skarżącego do zwrotu środków wypłaconych z tytułu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego za lata 2011 i 2012. Analiza przepisów mających zastosowanie w sprawie, pozwala na wyrażenie ogólnej opinii, że poszczególne akty prawa unijnego, a w ślad za tym krajowe, stanowią wzajemnie się uzupełniający oraz przeplatający się system uregulowań, które mają zastosowanie do wielu środków wsparcia rolników, tak w zakresie płatności bezpośrednich jak i w ramach pomocy z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz wsparcia rozwoju obszarów wiejskich. W okresie miarodajnym dla oceny prawnej sprawy pomoc finansowa w postaci płatności rolnośrodowiskowej z udziałem środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich przewidziana była w ramach realizacji Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich określonego w art. 15 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE z 2005 r., Nr L 277, s. 1). Ogólne zasady określone w rozporządzeniu Rady zostały uszczegółowione w rozporządzeniach wykonawczych. Z punktu widzenia problemów występujących w badanej sprawie należy zwrócić uwagę na obowiązujące do 1 stycznia 2011 r. rozporządzenie Komisji nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE, seria L, nr 368, s. 74, ze zm.). Z kolei od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2014 r. obowiązywało rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE, seria L, nr 25, s. 8, ze zm. - dalej jako: "rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011"). Na gruncie regulacji krajowych warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania tej pomocy określa przywoływana już wyżej ustawa z dnia 7 marca 2007 r. wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 14 u.w.r.o.w. realizacja Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich obejmuje między innymi działanie "Program rolnośrodowiskowy". Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 u.w.r.o.w. pomoc jest przyznawana na wniosek osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej. Wnioskodawca zatem sam określa treść swojego żądania, a decyzję w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej organ ARiMR wydaje w oparciu o dane podmiotowe i przedmiotowe podane we wniosku. Szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" określają rozporządzenia wykonawcze wydane na podstawie art. 29 u.w.r.o.w. W badanej sprawie w odniesieniu do płatności za rok 2011 i 2012 obowiązywało rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262, ze zm.), zaś od 15 marca 2013 r. obowiązuje przywoływane wyżej rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 13 marca 2013 r. Z obydwu rozporządzeń wynika, że płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi, który obok innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej, realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia nr 1698/2005, obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych, a ponadto jeżeli rolnik spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu (§ 2 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzeń z 2009 i 2013 r.). Postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją dotyczyło ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2011 – 2012 w łącznej wysokości [...] zł. Zostało ono wszczęte na skutek ustalenia w toku kontroli na miejscu, że wbrew podjętemu w dniu [...] marca 2010 r. zobowiązaniu rolnośrodowiskowemu, skarżąca w roku 2013 nie wypełniła obowiązków: materiał szkółkarski nie spełnia określonych wymagań, nieutrzymywanie minimalnej obsady drzew i krzewów (granica błędu do % wymaganej obsady), a nadto dla działki A stwierdzono prowadzenie produkcji rolnej niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną oraz niezachowanie należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby. W toku przeprowadzonej w dniach [...] sierpnia 2013 r. w gospodarstwie rolnym skarżącej kontroli na miejscu stwierdzono ww. uchybienia. Postępowanie to powadzone było w trybie art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1438, ze zm.). W wyniku tego postępowania w drodze decyzji następuje ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Jego przedmiotem jest zbadanie, czy doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy. Ponadto ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173, ze zm.) w art. 1 pkt 2 stanowi, że określa warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy oraz pomocy technicznej w zakresie nieokreślonym w przepisach rozporządzenia nr 1698/2005 lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej. Obowiązek zwrotu pobranych nienależnie płatności wynika wprost z art. 28 ust. 1 tej ustawy, według którego pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt. 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, że obowiązek zwrotu pobranych nienależnie płatności ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest celem i kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego. Program ten ma bowiem charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Wywiązanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być bowiem oceniane w okresie całego 5-letniego okresu zobowiązania. Stwierdzenie nieprawidłowości w realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie lub pomniejszenie płatności za ten rok, lecz skutkuje także obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego (np. wyrok NSA z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2710/14, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak inne orzeczenia sądowe powołanej poniżej). Zasada, zgodnie z którą, beneficjent zobowiązany jest do zwrotu nienależnie dokonanej płatności uregulowana wynika z art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Przepis ten stanowi, że w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2. Słusznie też zauważyły organy, że w myśl art. 18 ust. 1 zdanie drugie tego rozporządzenia, w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Sąd podziela stanowisko organu, że przepisy art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowany we wszystkich państwach członkowskich, a ponadto na gruncie porządku krajowego Rzeczypospolitej Polskiej ma pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami stosownie do art. 91 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). W niniejszej sprawie organ odwoławczy przyjął, że przepis art. 18 ust. 1 zd. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 stanowi materialnoprawną podstawę orzekania. Pominął jednakże całkowicie brzmienie art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Zgodnie bowiem z jego treścią państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków. Z powyższego wynika zatem, że o ile wskazany ustęp pierwszy art. 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 przewiduje możliwość zmniejszenia lub nieprzyznania pomocy, a także odzyskiwania kwot pomocy wypłaconych w latach wcześniejszych, to w ustępie drugim sprecyzowane zostały kryteria, na podstawie których możliwe odzyskiwanie tych kwot. W szczególności przesłankami podlegającymi w tym procesie badaniu są: rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonych niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. Zaś to, czy niezgodność jest trwała zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków. Zastosowanie art. 18 ust. 1 zd. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 oznacza, że w razie zmniejszenia płatności w danym roku w części dotyczącej działek rolnych, na których uchybienie stwierdzono, zastosowanie będzie miał również zwrot płatności, w stosunku do płatności, które zostały wypłacone w poprzednich latach do tych działek rolnych z tytułu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 70/15; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 19 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 449/15). Jednakże, w ocenie Sądu, prawidłowe zastosowanie przez organ omawianej regulacji wymaga, by stwierdzone w toku kontroli nieprawidłowości ocenić wedle kryteriów wskazanych w art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Pomijając w rozpoznawanej sprawie przepis art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011, organ odwoławczy dokonał jedynie częściowej subsumpcji normy prawnej w zawartej w analizowanym przepisie prawa. W istocie postawił znak równości pomiędzy przesłankami udzielenia płatności w kwocie pomniejszonej a nałożeniem obowiązku zwrotu płatności za cały okres zobowiązania rolnośrodowiskowego. W swoich rozważaniach przyjął, że ustalenia faktyczne przyjęte w raporcie z przeprowadzonej w 2013 r. kontroli na miejscu, zaakceptowane w decyzji dotyczącej przyznania płatności rolnośrodowiskowej za 2013 r. w pomniejszonej wysokości, są wystarczające również dla stwierdzenia przesłanek ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności za lata 2010 – 2012. Analiza uzasadnienia decyzji jednoznacznie prowadzi do wniosku, że tożsame okoliczności faktyczne stanowiły podstawę do wydania decyzji o przyznaniu płatności w pomniejszonej wysokości, a następnie te same okoliczności faktyczne stanowiły podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. W postępowaniu tym organ nie ujawnił żadnych nowych okoliczności faktycznych, które stanowiłyby o konieczności przeprowadzenia odrębnego postępowania kończącego inną sprawę administracyjną. Z zacytowanych wyżej przepisów rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 wynika natomiast, że rozróżniają one instytucję zmniejszenia, wykluczenia, odzyskiwania (zwrotu) płatności, a ustawodawca odrębnie uregulował kwestię zwrotu i zmniejszenia płatności. Instytucje zwrotu płatności i zmniejszenia charakteryzują się innymi przesłankami i ich zastosowanie wymaga ustalania okoliczności faktycznych określonych w regulujących je przepisach. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo podkreślił, że w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie realizacji programu rolnośrodowiskowego ocenie podlega cały okres zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego przez beneficjenta. Wobec tego organ ma obowiązek odnieść się wnikliwie do stwierdzonej niezgodności i jej wpływu na całość operacji. W niniejszej sprawie organ nie omówił jednak dokładnie w uzasadnieniu decyzji ustalonych okoliczności faktycznych sprawy w kontekście przesłanek zwrotu płatności. Nie wyjaśnił przede wszystkim w wystarczający sposób, dlaczego stwierdzone uchybienia w zakresie realizacji programu rolnośrodowiskowego musiały skutkować tezą, że nie zostały ostatecznie spełnione warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej, a w konsekwencji ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. W konsekwencji Sąd stwierdził naruszenie przepisów art. 18 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Decyzja ta nie zawiera wyjaśnienia podstaw prawnych warunkujących wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności, a także nie wskazuje okoliczności faktycznych aktualizujących kompetencję organu do wydania decyzji w tej sprawie. Tym samym nie pozwala odtworzyć samodzielnych podstaw prawnych i okoliczności faktycznych uzasadniających wszczęcie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, co w świetle art. 18 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 powinno być uzasadnione rozmiarem, zasięgiem i trwałością stwierdzonej niezgodności. W rezultacie zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy oraz przepisy postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Rozpatrując ponownie sprawę, organ odwoławczy będzie zobowiązany uwzględnić ocenę prawną Sądu w kontekście zastosowania normy prawa materialnego. Przy ponownym rozpatrywaniu organ dokona zatem oceny, czy spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, nakazujące dokonać oceny charakteru zaistniałej niezgodności ze względu na ich rozmiar, zasięg i trwałość, ciężar ich skutków przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. W powyższym kontekście wymagają analizy kwestie podnoszone przez pełnomocnika skarżącego, jak w szczególności uzupełnienie obsady drzew w sadzie po kontroli. Co istotne, ocenie podlega przy tym zasięg skutków niezgodności na całość operacji, a zatem na wywiązywanie się z pięcioletniego zobowiązania środowiskowego. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1. sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania stronie skarżącej rozstrzygnięto na podstawie art. 200 powołanej ustawy.