III SA/Po 348/20

Dnia 26 lutego 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędziowie WSA Marzenna Kosewska (spr.) WSA Małgorzata Górecka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 lutego 2021 roku sprawy ze skargi W. G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] kwietnia 2020r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego oddala skargę Zaskarżoną decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej: "K.p.a.", orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z [...] lutego 2020 r. o ustaleniu W. G. kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wskazano następujące ustalenia faktyczne i rozważania prawne. Wnioskodawca W. G. zobowiązał się do realizacji [...]-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego od [...] marca 2011 r. do [...] marca 2016 r., którym objęto m. in. działki ew. nr [...], [...], [...], [...], i [...]. Wnioskodawca składał wnioski o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej za lata 2011-2014 i przyznano mu za te lata płatności odpowiednio decyzjami z [...] grudnia 2011 r., [...] grudnia 2012 r., [...] stycznia 2014 r. i [...] października 2014 r. W dniu [...] września 2014 r. wnioskodawca zawarł ze swym synem umowę dzierżawy wyżej wskazanych działek objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, a zatem w dniu wydania decyzji z [...] października 2014 r. o przyznaniu płatności za rok 2014 nie był już ich użytkownikiem. W dniu [...] stycznia 2015 r. syn wnioskodawcy wniósł o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania kolejnej płatności rolnośrodowiskowej, załączając do wniosku przedmiotową umowę dzierżawy. W dniu [...] sierpnia 2015 r. organ pierwszej instancji wszczął postępowanie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za rok 2014, a decyzją z [...] listopada 2015 r., doręczoną [...] listopada 2015 r., uchylił decyzję z [...] października 2014 r. i przyznał płatność w pomniejszonej wysokości. Decyzją z [...] czerwca 2016 r., doręczoną [...] czerwca 2016 r., organ pierwszej instancji przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową za rok 2015. W dniu [...] listopada 2019 r. organ pierwszej instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności za lata 2011-2014 na podstawie wyżej wskazanych decyzji z [...] grudnia 2011 r., [...] grudnia 2012 r., [...] stycznia 2014 r. i [...] listopada 2015 r. Postanowienie o wszczęciu tego postępowania doręczono stronie [...] listopada 2019 r. Wydaną w tym postępowaniu decyzji z [...] lutego 2020 r. ustalono kwotę nienależnie pobranych płatności za lata 2011-2014. Wnioskodawca składając w roku 2011 wniosek o przyznanie pomocy w ramach programu rolnośrodowiskowego zapoznał się i podpisał część IX wniosku, w której zawarte są informacje, że znane mu są zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności i zobowiązuje się do niezwłocznego informowania na piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o: a) każdym fakcie, który może mieć wpływ na nienależne przyznanie płatności lub pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności; b) każdej zmianie, która nastąpi w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności lub pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności, w szczególności gdy zmiana dotyczy wykorzystywania gruntów rolnych, wielkości powierzchni upraw, przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego. Wnioskodawca nie dokonał obowiązku niezwłocznego poinformowania organu pierwszej instancji o zmianach zaistniałych w jego gospodarstwie, a organ ten - nie mając wiedzy o tych zmianach - nie miał możliwości poinformowania go o terminie na złożenie wniosku o przekazanie zobowiązania rolnośrodowiskowego wraz z umową dzierżawy. Zawarcie umowy dzierżawy skutkowało zmniejszeniem obszaru gospodarstwa objętego zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, stąd na wydzierżawionych działkach nie kontynuowano jego realizacji. Zgodnie z § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.), dalej: "rozporządzenie", płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega część płatności odpowiadająca procentowemu stosunkowi powierzchni obszaru objętego zmniejszeniem powierzchni do powierzchni obszaru, na którym powinien być realizowany dany wariant. Stosownie do § 32 ust. 6 rozporządzenia jeżeli przeniesienie posiadania gruntów objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym podjętym przez rolnika nastąpiło w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej za dany rok do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania tej płatności, nowy posiadacz gruntów wstępuje do toczącego się postępowania w sprawie przyznania płatności na miejsce rolnika na wniosek złożony w terminie 3 miesięcy od dnia przeniesienia posiadania. Powyższy termin bezskutecznie upłynął, stąd nie doszło do skutecznego przekazania zobowiązania ani wstąpienia do toczącego się postępowania. Nastąpiło zaś zaprzestanie realizacji zobowiązania na działkach objętych umową dzierżawy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE L 312/1), dalej: "rozporządzenie 2988/95", okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie od momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Każdy zatem akt (pismo) wskazujące na zaistnienie nieprawidłowości przerywa bieg terminu przedawnienia. Nie musi być nim akt w przedmiocie zwrotu płatności ani nie musi być wydany z urzędu. Czteroletni okres przedawnienia zaczął biec od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, czyli wydzierżawienia części gruntów objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, tj. [...] września 2014 r., ale został przerwany [...] sierpnia 2015 r. postanowieniem o wszczęciu postępowania z urzędu, a potem wydaniem decyzji z [...] listopada 2015 r. i [...] czerwca 2016 r., w której poinformowano stronę o częściowym zaniechaniu realizacji zobowiązania i konieczności zwrotu części płatności za lata 2011-2014. Czteroletni zatem okres przedawnienia, który zaczął na nowo biec [...] czerwca 2016 r. upłynąłby [...] czerwca 2020 r., ale nie doszło do tego, gdyż [...] listopada 2019 r. wysłano do strony zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności za lata 2011-2014, doręczone stronie [...] listopada 2019 r. Tym samym okres przedawnienia został ponownie przerwany, a decyzja organu pierwszej instancji została wydana [...] lutego 2020 r., czyli przed upływem terminu przedawnienia. Strona wniosła skargę na decyzję organu odwoławczego zarzucając naruszenie: 1. art. 7, art. 7a § 1 i art. 77 K.p.a. przez nieprzeprowadzenie wnikliwego postępowania dowodowego i niezastosowanie zasady rozstrzygania wątpliwości co do normy prawnej na korzyść strony postępowania; w tym kontekście wskazano, że błędnie uznano, że wystarczające jest podpisanie przez skarżącego oświadczenia w części IX wniosku, przy braku pouczenia o skutkach złożenia nieterminowego informacji o zawarciu umowy dzierżawy gruntów objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym; 2. art. 6, art. 8 i art. 9 K.p.a. przez ich niezastosowanie, a w efekcie przyjęcie, że niewyjaśnienie przez pracownika Ośrodka Doradztwa Rolniczego, a dokładnie - stwierdzenie przez niego, że umowę dzierżawy gruntów objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym można zgłosić w każdym czasie, bez negatywnych konsekwencji dla strony - w efekcie czego doszło do zgłoszenia nieterminowego, jest nieistotnie; w tym kontekście wskazano, że: a) przekroczenie terminu tego zgłoszenia o [...] dni, spowodowane błędnym pouczeniem przez pracownika, jest niewspółmierne do konsekwencji, w efekcie których strona ma zwrócić kwotę prawie [...] tys. Zł b) nastąpiła kontynuacja programu rolnośrodowiskowego, a tym samym bezprawne jest ustalenie nienależnych płatności; 3. art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 w zw. z art. 81a K.p.a. przez przyjęcie, że jako każdy akt właściwego organu władzy można traktować decyzje rozstrzygające o wniosku strony o przyznanie płatności, podczas gdy rozporządzenie 2988/95 nie definiuje tego pojęcia, w efekcie czego nie zastosowano zasady rozstrzygania wątpliwości co do normy prawnej na korzyść strony i przerwania biegu przedawnienia; skoro żadne z postępowań zakończonych decyzjami z [...] listopada 2015 r. i [...] czerwca 2016 r. nie było wszczęte z urzędu, lecz na wniosek strony, a ponadto żadna z tych decyzji nie rozstrzygała o zwrocie płatności za lata 2011-2014, nie są one aktami właściwego organu władzy, o których mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95; nie nastąpiła zatem przerwa biegu terminu przedawnienia. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. W dodatkowych pismach procesowych skarżący zarzucił: 1. naruszenie art. 28 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. przez pominięcie jako strony małżonki skarżącego E. G. i to mimo dochodzenia od niej należności ustalonej w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji dotyczącej jedynie skarżącego; 2. rażące naruszenie art. 29 ust. 7 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2019 r., poz. 1505 ze zm.), dalej: "ustawa o ARiMR", przez jego niezastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o przepisy K.p.a., a nie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r., poz. 900 ze zm.), dalej: "o.p.". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego zawarte w zaskarżonej decyzji. W związku z jego omówieniem, jego powtarzanie byłoby zbędne. Odnosząc się do zarzutów skargi należy podnieść, co następuje. Jeżeli przepisy ustawy o ARiMR lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy K.p.a. (art. 10a ustawy o ARiMR). Ustalenie kwoty nienależnie pobranych środków publicznych następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 29 ust. 1 ustawy o ARMiR). Do należności, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III o.p. (art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR). Dział III o.p. reguluje zobowiązania podatkowe, w tym ich przedawnienie (art. 68 o.p.). Niemniej jednak art. 68 o.p. nie ma zastosowania, gdyż przepisem szczególnym jest w tej kwestii art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95. Poza tym dział III o.p. nie reguluje postępowania podatkowego (czyni to dział IV o.p.), stąd postępowanie w niniejszej sprawie regulują przepisy K.p.a. Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. przez pominięcie jako strony małżonki skarżącego E. G., jako że nie była ona stroną postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji. Kwestia dochodzenia od niej należności ustalonej w tym postępowaniu wykracza poza granice sprawy administracyjnej. Nie było sporne, że uchybiono 3-miesięcznemu terminowi, o którym mowa w § 32 ust. 6 rozporządzenia stanowiącym, że jeżeli przeniesienie posiadania gruntów objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym podjętym przez rolnika nastąpiło w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej za dany rok (tu: [...] kwietnia 2014 r.) do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania tej płatności (tu: [...] października 2014 r.), nowy posiadacz gruntów wstępuje do toczącego się postępowania w sprawie przyznania płatności na miejsce rolnika na wniosek złożony w terminie 3 miesięcy od dnia przeniesienia posiadania (tu: do [...] grudnia 2014 r.). Zasadnie w związku z tym wskazał organ, że skoro powyższy termin bezskutecznie upłynął, nie doszło do skutecznego przekazania zobowiązania ani wstąpienia do toczącego się postępowania. Skarżący był świadomy ciążących na nim obowiązków związanych z realizacją zobowiązania rolnośrodowiskowego polegających m. in. na niezwłocznym zgłoszeniu każdej zmiany mogącej mieć wpływ na realizację tego zobowiązania, o czym pouczono go w treści wniosku. Zasadnie przy tym podniósł organ, że umowę dzierżawy zawarto [...] września 2014 r., termin 3-miesięczny upłynął [...] grudnia 2014 r., a organ dowiedział się o tej umowie dopiero [...] stycznia 2015 r., stąd organ nie mógł ponownie pouczyć skarżącego o 3-miesięcznym terminie określonym w § 32 ust. 6 rozporządzenia. Brak przy tym dowodów na błędne pouczenie o powyższym terminie przez pracownika Ośrodka Doradztwa Rolniczego, a nawet gdyby ono nastąpiło, nie wyłącza to odpowiedzialności strony za naruszenie terminu, nawet przy nieznacznym uchybieniu terminowi. W związku z powyższym nastąpiło zaprzestanie realizacji zobowiązania na działkach objętych umową dzierżawy. Nie nastąpiło również przedawnienie należności. Zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie od momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Zasadnie organ podniósł, że każdy akt wskazujący na zaistnienie nieprawidłowości przerywa bieg terminu przedawnienia. Nie musi być nim akt w przedmiocie zwrotu płatności ani nie musi być wydany z urzędu. Czteroletni okres przedawnienia zaczął biec od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, czyli wydzierżawienia części gruntów objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, tj. [...] września 2014 r., ale został przerwany [...] sierpnia 2015 r. postanowieniem o wszczęciu postępowania z urzędu, a potem wydaniem decyzji z [...] listopada 2015 r. i [...] czerwca 2016 r., w której poinformowano stronę o częściowym zaniechaniu realizacji zobowiązania i konieczności zwrotu części płatności za lata 2011-2014. Czteroletni zatem okres przedawnienia, który zaczął na nowo biec [...] czerwca 2016 r. upłynąłby [...] czerwca 2020 r., ale nie doszło do tego, gdyż [...] listopada 2019 r. wysłano do strony zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności za lata 2011-2014, doręczone stronie [...] listopada 2019 r. Tym samym okres przedawnienia został ponownie przerwany, a decyzja organu pierwszej instancji została wydana [...] lutego 2020 r., czyli przed upływem terminu przedawnienia. Nie naruszono art. 81a K.p.a., gdyż w sprawie nie było niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego. W związku z powyższym nie naruszono powołanych w skardze przepisów postępowania. Wobec tego Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).