III SA/Po 350/11

Dnia 26 października 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Sokołowska Sędziowie WSA Małgorzata Górecka (spr.) WSA Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2011 roku przy udziale sprawy ze skargi L. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia .... nr w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009, po wznowieniu postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 1 grudnia 2010r., II. przyznaje adwokatowi od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwotę ... złotych uwzględniającą podatek od towarów i usług w kwocie ... złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej z urzędu, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 23.09.2009 r., Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznał płatność ONW na rok 2009 w łącznej wysokości 429,60 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że do ONW zadeklarowano 2,40 ha gruntów rolnych i do tej powierzchni naliczono wnioskowane przez stronę płatności. Po wznowieniu, postanowieniem z dnia 9 listopada 2010 r., z urzędu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie organ I instancji decyzją z dnia 01 grudnia 2010 r., na podstawie § 3 ust. 1, 2, 3, § 5 ust. 2, 3 i 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania ( ONW ) ( Dz. U. Nr 68, poz. 448 ze zm. ) oraz art. 104 kpa, uchylił z urzędu swoją decyzję z dnia 23 września 2009 r. w całości i odmówił przyznania płatności ONW na rok 2009, nakładając przy tym sankcję finansową. W uzasadnieniu decyzji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wskazał, iż we wniosku o dopłaty strona zadeklarowała działki ewidencyjne, których łączna powierzchnia wynosiła 2,40 ha. W dniu 8 maja 2009 r. do organu I instancji wpłynęło pismo z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Placówka Terenowa informujące o nieużytkowaniu przez stronę spornych gruntów od 2004 r. w związku z pobieraniem przez nią renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy w pełnej wysokości. Do pisma tego dołączono umowę z dnia 1 stycznia 2006 r. o wydzierżawieniu gruntów na okres 10 lat, oraz oświadczenia strony i dzierżawcy potwierdzające faktyczną realizację powyższej umowy dzierżawy. Płatności ONW przyznawane są wyłącznie osobie fizycznej będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego (producentowi rolnemu) na będące w jej posiadaniu grunty rolne, a warunkiem otrzymania płatności jest posiadanie przez danego producenta działek o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha. W ocenie organu I instancji wnioskodawca nie spełniał powyższych warunków na skutek zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej. W przypadku ONW procentowa różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną w czasie kontroli wynosiła ponad 50 %, wobec czego należało zastosować odpowiednie sankcje finansowe wskazane w powołanych przez organ przepisach wspólnotowych. W odwołaniu od tej decyzji strona podniosła, iż działała w dobrej wierze pobierając przedmiotowe dopłaty, gdyż przekazywała je w całości osobie dzierżawcy. Decyzją z dnia 22 lutego 2011 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając generalnie jego ustalenia faktyczne i rozważania prawne. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że kryterium decydującym o przyznaniu spornych płatności było posiadanie gruntów rolnych i utrzymywanie ich zgodnie z odpowiednimi normami, a przesłanka posiadania winna być spełniona w chwili wydawania decyzji administracyjnej. W momencie uzyskania dowodów świadczących o tym, iż producent rolny składający wniosek o dopłaty nie był faktycznym posiadaczem działek rolnych nie jest możliwe przyznanie na jego rzecz płatności bezpośrednich do tych gruntów. Dyrektor AR i MR podniósł, że strona potwierdziła, iż w roku 2009 obowiązywała umowa dzierżawy z 2006 r., wobec czego faktycznym użytkownikiem gruntów był podmiot inny niż wnioskodawca. Do otrzymania dopłat istotne jest zaś faktyczne rolnicze użytkowanie działek, a nie bycie ich posiadaczem czy właścicielem w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona powtórzyła generalnie argumenty o braku winy przy wnioskowaniu o płatności i niemożności ich zwrócenia w chwili obecnej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumenty zaprezentowane w skarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 21 października 2011 r. pełnomocnik skarżącego podniósł, iż obowiązujące w chwili składania wniosku o dopłaty przepisy nie regulowały jednoznacznie zakresu podmiotowego osób uprawnionych do występowania z takim żądaniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga okazała się uzasadniona. Podkreślić trzeba na wstępie, iż wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadą prawną wymienioną w przepisie art. 145 § 1 kpa. Jest to zarazem jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, mających na celu kontrolowanie prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym (zob. m. in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 531-534). Procedowanie w trybie nadzwyczajnym przez organ administracji jest przy tym wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 § 1 kpa, stąd też zastosowanie wznowienia postępowania winno odbywać się ze szczególnym uwzględnieniem wszelkich ustawowych gwarancji procesowych przynależnych stronie. Zakres postępowania wznowieniowego jest węższy aniżeli postępowania zwyczajnego i ogranicza się do badania podstaw wznowienia wskazanych przez wnioskodawcę czy przez organ w wypadkach wszczęcia postępowania z urzędu. W niniejszej sprawie decyzją z dnia 23 września 2011 r., Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznał skarżącemu płatność ONW do gruntów rolnych na rok 2009. Powodem przyznania płatności było ustalenie przez organ, iż wnioskodawca spełniał przesłanki ustawowe, zgodnie z którymi płatności przyznawane są m. in. osobie fizycznej będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego (producentowi rolnemu) na będące w jej posiadaniu grunty rolne, a warunkiem otrzymania płatności jest posiadanie przez danego producenta działek o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha. Zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa sądowego chodzi przy tym o faktyczne władztwo i użytkowanie rolnicze danego gospodarstwa rolnego przez wnioskodawcę, niezależnie od posiadania przez niego (lub nie) określonego tytułu prawnego do danego gruntu w rozumieniu przepisów prawa rzeczowego (zob. m. in. wyrok NSA z 4 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 1012/08, lex nr 563485; wyrok WSA w Łodzi z 17 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 172/09, lex nr 550508; wyrok WSA w Opolu z 25 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Op 387/08, lex nr 531101). Po wydaniu powyższej decyzji organ I instancji wznowił z urzędu, na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 145 §1 pkt. 5, art. 147 i art. 150 kpa, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu tego postanowienia organ powołał się na podstawę wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, wskazując, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, wydając swoją decyzję nie posiadał wiedzy o wydzierżawieniu przez wnioskodawcę gruntów wchodzących w skład jego gospodarstwa rolnego. Następnie, postanowieniem z dnia 9 listopada 2010 r. powołał jako dowody w postępowaniu wznowieniowym umowę dzierżawy działek z dnia 1 stycznia 2006 r. oraz oświadczenia strony i dzierżawcy o faktycznym wykonywaniu tej umowy. W ocenie organu powyższe dokumenty mają dowodzić, iż wnioskodawca w momencie wydawania decyzji organu I instancji nie był użytkownikiem spornego gospodarstwa, ani nie prowadził w nim działalności rolniczej. Zgodnie z treścią powołanego wyżej przepisu art.145 § 1 pkt 5 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nieznane organowi, który wydał decyzję. Z powyższej regulacji wynika więc, że o zaistnieniu omawianej podstawy wznowienia można mówić wówczas, gdy łącznie zostaną spełnione następujące przesłanki: a) wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, b) są one istotne dla sprawy, tzn. mogą mieć wpływ na jej odmienne rozstrzygnięcie, c) nie były znane organowi, który wydał decyzję, d) istniały w dniu wydania decyzji (zob. B. Gruszczyński w: S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Ordynacja podatkowa, Komentarz, Warszawa 2007, s. 733). Sąd po przeanalizowaniu akt administracyjnych sprawy stwierdził, że organy obu instancji zasadnie uznały, iż fakt oddania w dzierżawę spornych gruntów osobie trzeciej na mocy umowy z dnia 1 stycznia 2006 r. w zamian za świadczenie z KRUS oraz oświadczenie strony o faktycznym nieużytkowaniu rolniczym gruntów w 2009 r. mogą być uznane (odpowiednio) za okoliczność i dowód istotny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy (jako warunkujące bezpośrednio kwestię spełniania przesłanki do otrzymania wnioskowanych płatności). Jednocześnie w uzasadnieniach zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji nie wyjaśniono, że powyższa okoliczność dotycząca wydzierżawienia gruntów, a co za tym idzie faktycznego ich użytkowania była nieznana organowi I instancji w dacie wydawania przez niego zakwestionowanej decyzji. Tej kwestii organ odwoławczy nie wyjaśnił w decyzji, pomimo jej istotnego znaczenia dla istnienia przesłanki wznowienia. Postępowanie w przedmiocie uzyskania płatności rolnych jest wszczynane na wniosek producenta rolnego. Wszystkie złożone wnioski podlegają szczegółowej kontroli – dane w nich zawarte dotyczące zadeklarowanych działek ewidencyjnych i działek rolnych są m. in. porównywane z bazami danych, w tym m. in. z bazą ewidencji gruntów i budynków. Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż umowa dzierżawy spornej działki z dnia 1 stycznia 2006 r. została dostarczona do organu I instancji w dniu 22 kwietnia (bądź maja) 2009 r. - co potwierdza bezpośrednio prezentata zastępcy Kierownika Biura Powiatowego ARIMR - oświadczenia strony i dzierżawcy o faktycznym nieużytkowaniu działki przez właściciela tylko przez osobę trzecią pochodziły z dnia 10 grudnia 2008 r. i 10 lutego 2009 r., a pismo Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego o pobieraniu przez stronę renty rolniczej od 2004 r. pochodziło z dnia 6 maja 2009 r. Wynika stąd jednoznacznie, iż organ I instancji musiał mieć informację o tym, że wskazane działki nie znajdują się w posiadaniu skarżącego jako ich właściciela już przed wydaniem kwestionowanej decyzji z 23 września 2009 r. Zdaniem Sądu jest to okoliczność w zasadzie przesądzająca dla oceny ewentualnego zaistnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Należy bowiem przyjąć, iż organy Agencji rozpoznając wniosek skarżącej o przedmiotowe płatności miały wiedzę o tym, że wnioskodawca przekazał skutecznie posiadanie swojego gospodarstwa osobie trzeciej - dzierżawcy. Posiadanie takiej wiedzy, przed wydaniem decyzji przyznającej płatności za 2009, pozbawia natomiast tę okoliczność cechy nowości i braku wiedzy organu o tej okoliczności. Organy nie zawarły w uzasadnieniach swoich decyzji jakichkolwiek wyjaśnień dotyczących tego, dlaczego pomimo posiadania powyżej wymienionych dokumentów, sam fakt zawarcia umowy dzierżawy z dnia 1 stycznia 2006 r. miał być okolicznością nieznaną organowi I instancji w dacie podejmowania decyzji o przyznaniu płatności. Według Sądu w niniejszej sprawie nie było więc podstaw do przyjęcia tezy o istnieniu przesłanki ustawowej uzasadniającej wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Organy obu instancji nie miały wobec tego faktycznych podstaw do skorzystania z tego nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego i w konsekwencji uchylenia decyzji z dnia 23 września 2009 r. o przyznaniu płatności. Wydanie zaskarżonych decyzji nastąpiło z naruszeniem art. 7 (zasady wyjaśniania stanu faktycznego sprawy), art. 8 (zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa), art. 107 § 3 kpa oraz z naruszeniem przepisu art. 145 § 1 pkt. 5 kpa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zobowiązany będzie uwzględnić powyższe rozważania i wskazania oraz dokonać odpowiedniej oceny prawnej możliwości wznowienia postępowania w sytuacji, gdy z akt administracyjnych sprawy wynika jednoznacznie, iż organ I instancji przed wydaniem decyzji z 23 września 2009 r. musiał posiadać wiedzę o przekazaniu przez skarżącego posiadania spornych działek osobie dzierżawcy, co przesądzało w zasadzie o braku podstaw do ubiegania się przez skarżącego o przedmiotowe płatności na 2009 rok. Biorąc pod uwagę wskazane wyższej okoliczności Sąd uznał, iż decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt. 5 kpa) mającym wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania (art. 7, 8, 107 § 3 kpa) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł o uchyleniu decyzji II i I instancji – jak w pkt I wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu Sąd postanowił w oparciu o art. 250 cytowanej ustawy w zw. z §19 i §18 pkt 1 ppkt1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348, ze zm.)- pkt II wyroku. O wykonalności decyzji orzeczono natomiast na podstawie art. 152 p.p.s.a. (pkt III wyroku).