III SA/Po 352/21

Dnia 30 marca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 marca 2021 roku sprawy ze sprzeciwu T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 29 grudnia 2020 roku nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej odmowy lokalizacji zjazdu z drogi i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 100,- (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. I. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO", "Kolegium") decyzją z 29 grudnia 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania T. G. (dalej: "strona") od decyzji Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent") z 12 listopada 2019 r., nr [...], o odmowie lokalizacji zjazdu, uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. II. Wnioskiem z 20 stycznia 2019 r. strona wystąpiła o lokalizację zjazdu z ul. [...] w [...] na działkę ewidencyjną nr [...]. Prezydent decyzją z 12 listopada 2019 r., nr [...], odmówił zezwolenia na lokalizację (budowę) zjazdu z ul. [...], droga gminna, dzielnica [...] miasto [...], dokładna lokalizacja działka nr [...], ark [...], obręb [...], na działkę nr [...]. Na skutek złożonego odwołania SKO decyzją z 28 lutego 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z 8 października 2020 r., sygn. akt II SA/Po 288/20, w oparciu o art. 151a § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), po rozpatrzeniu sprzeciwu, uchylił ostatnio wspomnianą decyzję SKO. Tut. Sąd stwierdził, że Kolegium wydało decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. Kolegium bezpodstawnie uchyliło się od załatwienia sprawy co do jej istoty. W ocenie Sądu organ ten w żadnym zakresie nie wyjaśnił, dlaczego wskazanych w uzasadnieniu decyzji wątpliwości nie mógł rozstrzygnąć samodzielnie. Po pierwsze, SKO nie wyjaśniło, dlaczego jego zdaniem brak – bezpośrednio przed wydaniem przez organ I instancji – zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 K.p.a. miał istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zauważył, co umknęło uwadze Kolegium, że organ I instancji poinformował wnioskodawcę o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz możności zgłoszenia w terminie 7 dni żądań. Wnioskodawca odebrał zawiadomienie i z prawa tego nie skorzystał. Kolegium powinno wyjaśnić, na czym polegało jego zdaniem naruszenie przez organ I instancji art. 10 § 1 K.p.a. i jaki mogłoby to mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, skoro wnioskodawca aktywnie uczestniczył w całym postępowaniu i zajmował pisemnie stanowisko, umożliwiono mu po zakończeniu postępowania w trybie powyższego przepisu wypowiedzenia się w sprawie, a przed wydaniem decyzji to do niego adresowane było pismo Wiceprezydenta M. [...] z 31 października 2019 r. Po wtóre, w ocenie Sądu Kolegium nie wyjaśniło, jakie znaczenie prawne ma w sprawie kwestia zarzucanej przez stronę sprzeczności stanowiska ZDM z prawem, że działka nr [...] o szer. 2,2 m, mogła zostać wskazana jako wyłączny dojazd do działki nr [...]. Sąd wskazał, że zgromadzony materiał dowodowy pozwalał organowi odwoławczemu również i tę kwestię ocenić samodzielnie. Akta sprawy zawierają niezbędne dokumenty i mapy, z których wynika po pierwsze charakter i szerokość na różnych odcinkach, w tym na najistotniejszym przy działce nr [...], działki nr [...] (ul. [...]), a także w jaki sposób uregulowane zostały dojazdy do sąsiednich nieruchomości, w tym przez działkę nr [...] do działki nr [...]. Nic nie stało również na przeszkodzie, by Kolegium we własnym zakresie, względnie zlecając to organowi I instancji na podstawie art. 136 § 1 K.p.a. ustaliło, czy faktycznie na odcinku działki nr [...] ul. [...] stanowiła jedynie ciąg pieszy. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie wyjaśnił wszechstronnie dlaczego jego zdaniem wskazana w uzasadnieniu decyzji okoliczność konieczności złożenia przez stronę wniosku o "wygaszenie" decyzji Prezydenta Miasta z 16 maja 2018 r., nr [...], o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], ark. [...], obr. [...] położonych w [...] przy ul. [...]/[...]j, stanowiła podstawy wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Po pierwsze, zważyć należy, że organ I instancji wydając decyzję odmawiającą zezwolenia na lokalizację zjazdu nie uzależnił wydania pozytywnego rozstrzygnięcie od wygaśnięcia ww. decyzji o warunkach zabudowy. Organ stwierdził, że dla planowanej inwestycji na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], a więc i na działce objętej wnioskiem w sprawie, zgodnie z ww. decyzją o warunkach zabudowy przewidziane zostały odmienne rozwiązania w zakresie obsługi komunikacyjnej – przez działki nr [...], [...], [...] i/lub [...], [...]. Organ o tyle uprawniony był powołać się na rozwiązania z zakresu obsługi komunikacyjnej przyjęte w ww. decyzji o warunkach zabudowy (m.in. dla działki, której dotyczy niniejsza sprawa), że decyzja ta jako ostateczna, z uwagi na treść art. 16 i art. 110 § 1 K.p.a. wiąże organy. W będącej przedmiotem sprzeciwu decyzji SKO zabrakło również wykazania, że kolejna kwestia – obsługi komunikacyjnej działki nr [...] przy ul. [...] stanowiła wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kolegium nie podało, jaki związek z rozstrzygnięciem sprawy ma ta kwestia. Na uwagę zasługuje, że działka nr [...] nie stanowi działki sąsiedniej z działką nr [...] (dzielą je działka [...]). Nawet zaś w sytuacji gdyby Kolegium uznało, że zagadnienie to ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, nie wyjaśniło, dlaczego samodzielnie nie dokonało ustaleń co do przebiegu wjazdu na działkę nr [...]. Ponadto w ocenie tut. Sądu organ II instancji nie wyjaśnił, dlaczego jego zdaniem organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie, a zatem art. 29 ust. 1, ust. 3 i ust. 5 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm., dalej: "u.d.p."). Stwierdzenie takie, choć zawarto je w uzasadnieniu decyzji, od której wniesiono sprzeciw, nie zostało poparte stosowną argumentacją. Wobec tego należało uznać je za gołosłowne. Końcowo tut. Sąd podkreślił, że z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 64e P.p.s.a. nie mógł odnieść się merytorycznie do problematyki prawidłowości zastosowania przez organ I instancji art. 29 ust. 1, ust. 3 i ust. 5 u.d.p. Oceny tej powinien dokonać organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę. III. Kolegium, wydając decyzję kasacyjną, o której stanowi art. 138 § 2 K.p.a., ponownie wskazało, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania zgodnie z normami prawa procesowego i nie zastosował prawidłowo przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. W dalszej kolejności, odwołując się do treści art. 29 u.d.p. SKO stwierdziło, że powodem uchylenia decyzji organu I instancji było to, że w sprawie nie zostało zagwarantowane wnioskodawcy równe traktowanie wobec prawa. Jak spostrzegł przy tym organ odwoławczy działki nr [...] oraz [...] mają inny sposób obsługi komunikacyjnej, a mianowicie przez wydzielenie działki nr [...], która jest administrowana przez ZDM w [...]. Zdaniem Kolegium, stosując zasadę równego traktowania stron, organ I instancji powinien rozważyć wystąpienie do wnioskodawcy o wypowiedzenie się w sprawie możliwości wydzielenia z jego nieruchomości, obejmujących działki nr [...], [...] oraz nr [...], takiego samego "lustrzanego" pasa, odpowiadającego działce nr [...], który mógłby stanowić dojazd do działki nr [...]. Skoro organ I instancji uznaje, że za dojazd do działki nr [...] służy wyłącznie działka nr [...], a nie służy działka stanowiąca ul. [...] na tym samym odcinku, to należałoby uznać, że zasadę równości wobec prawa spełniałaby alternatywna możliwość dojazd do działek po drugiej stronie ul. [...], skoro działka stanowiąca ul. [...] w tym miejscu ma stanowić wyłącznie ciąg pieszy. Kolegium stwierdziło jednocześnie, że decyzja nr [...] z 16 maja 2018 r. o warunkach zabudowy nie ma w sprawie znaczenia, gdyż wnioskodawca nie jest jej adresatem i ustalenia w niej zawarte nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięcia w sprawie. W sprzeciwie skierowanym do tut. Sądu, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, skarżący zarzucił naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., przez jego błędne zastosowanie oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., przez jego niezastosowanie, a w konsekwencji wydanie decyzji uchylającej decyzję I instancji oraz przekazującej do ponownego rozpoznania sprawę w przedmiocie lokalizacji zjazdu, podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a., zaś zostały spełnione przesłanki z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. do wydania decyzji reformatoryjnej. W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać trzeba, że zgodnie z art. 64a P.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji, o czym stanowi już art. 64d § 1 P.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym w terminie trzydziestu dni od dnia jego wpływu. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. W konsekwencji, stosownie do art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw, o czym mowa już w art. 151a § 2 P.p.s.a. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 29 grudnia 2020 r., nr [...], wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a., wobec czego podlega ona wyeliminowaniu z obrotu prawnego, zgodnie z art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a. W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że w sprawie tut. Sąd poddał już kontroli uprzednio wydaną przez SKO – na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. – decyzję kasacyjną. Prawomocnym wyrokiem z 8 października 2020 r., sygn. akt II SA/Po 288/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję SKO z 28 lutego 2020 r., nr [...] Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym wyroku, jak wynika z art. 153 P.p.s.a., wiążą w sprawie zarówno Kolegium, jak i tut. Sąd. W wyroku z 8 października 2020 r. tut. Sąd stwierdził już, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 K.p.a. jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną łącznie spełnione następujące przesłanki: - organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i – uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tut. Sąd stwierdzając naruszenie przez Kolegium art. 138 § 2 K.p.a. wskazał, że organ nie wyjaśnił dlaczego wskazanych w uzasadnieniu decyzji wątpliwości nie mógł wyjaśnić samodzielnie. Wydając – ponownie w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. – obecnie zaskarżoną decyzję kasacyjną Kolegium nie ustosunkowało się już do uprzednio podnoszonych przez ten organ kwestii wymagających wyjaśnienia, poza wskazaniem, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z 16 maja 2018 r., [...], o warunkach zabudowy nie ma w sprawie znaczenia, jako że skarżący nie jest jej adresatem. Można się tylko domyślać, że w konsekwencji wyroku tut. Sądu z 8 października 2020 r. Kolegium uznało, że pozostałe, uprzednio eksponowane przez ten organ kwestie nie stanowią już podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Kolegium pomimo wiążącej na zasadzie art. 153 P.p.s.a. oceny wyrażonej w przywołanym wyroku sądowym, ponownie jednak wskazało na naruszenie przez organ I instancji przepisów prawa materialnego mających w sprawie zastosowanie – znowu w żaden sposób nie tłumacząc dlaczego organ I instancji naruszenia takiego miał się dopuścić. Nota bene, skoro Kolegium konsekwentnie stwierdza, że organ I instancji: "nie zastosował prawidłowo przepisów prawa materialnego mających w tej sprawie zastosowanie", to musi wychodzić z założenia, że ocena prawidłowości zastosowania tych przepisów na etapie rozstrzygania sprawy w II instancji jest w ogóle możliwa, co już samo w sobie dyskwalifikuje jednoczesne sięganie przez ten organ po art. 138 § 2 K.p.a. Kolegium ponownie stosując w sprawie art. 138 § 2 K.p.a. i wydając kolejną decyzję kasacyjną wskazało na dotychczas nie podnoszoną przez ten organ kwestię, ergo kwestię nie objętą także oceną wyrażoną w wyroku tut. Sądu z 8 października 2020 r. Analiza zaskarżonej decyzji prowadzi jednak do wniosku, że Kolegium po raz koleiny w ten sposób dopuściło się naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., bezpodstawnie uchylając się od załatwienia sprawy co do istoty. Po pierwsze, Kolegium nie sprecyzowało jaki przepis postępowania miał zostać naruszony przez organ I instancji przy wydaniu decyzji, co warunkowało sięgnięcie przez organ II instancji po rozwiązanie przewidziane w art. 138 § 2 K.p.a. Po drugie, wskazując na kwestie, które zdaniem Kolegium, powinny podlegać wyjaśnieniu przez organ I instancji, organ ten wykroczył poza ramy nakreślone wnioskiem inicjującym postępowanie administracyjne – nie można bowiem nie zauważyć, że zamiarem skarżącego w realiach kontrolowanej sprawy, stosownie do treści tego wniosku, nie jest zlokalizowanie zjazdu i utworzenie dojazdu w ramach działek nr [...], [...] oraz nr [...], zwłaszcza przez dokonywanie jakiegokolwiek podziału tych działek, lecz zlokalizowanie zjazdu bezpośrednio na działkę nr [...] z ul. [...]. Ponownego podkreślenia wymaga, że skorzystanie przez organ odwoławczy z art. 138 § 2 K.p.a. powinno zmierzać do wykazania, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W żadnym razie przepis ten nie służy zatem możliwości dążenia przez organu do wykreowania nowego stanu faktycznego, jaki w rozpatrywanym przypadku miałby sprowadzać się do wydzielenia nowych działek ewidencyjnych, jakie posłużyć mogłyby za dojazd do działki nr [...]. Zresztą, rolą organów administracji publicznej – na żadnym etapie postępowania – nie jest modyfikowanie wniosku inicjującego postępowanie, lecz rolą tą jest rozpatrzenie sprawy w granicach wniosku sformułowanego przez stronę, z poszanowaniem zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym. Nie uczyniło tego Kolegium, w dalszym ciągu nie wykazując zasadności skorzystania z art. 138 § 2 K.p.a., przez co nadal aktualna pozostaje ocena tut. Sąd wyrażona w wyroku z 8 października 2020 r., w świetle której organ ten bezpodstawnie uchyla się od załatwienia sprawy co do istoty. Niedopuszczalne pozostaje przy tym odniesienie się przez tut. Sąd do merytorycznej argumentacji skarżącego. Postępowanie ze sprzeciwu jest postępowaniem szczególnym koncentrującym się wokół problematyki prawidłowego zastosowania przez organ II instancji art. 138 § 2 K.p.a. W konsekwencji wyłącznie naruszenie tego ostatniego przepisu, w świetle art. 151a § 1 P.p.s.a., daje podstawę do uwzględnienia złożonego tak środka zaskarżenia. Tut. Sąd zwrócił już na to uwagę w wyroku z 8 października 2020 r. Na koniec zauważyć trzeba, że w świetle art. 151a § 1 zd. 2 P.p.s.a. sąd uwzględniając sprzeciw może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. W niniejszej sprawie tut. Sąd nie sięgnął po ten środek dyscyplinujący, tym bardziej, że o jego zastosowanie nie wnioskował skarżący. Jednakże dalsze – bezpodstawne – uchylanie się przez SKO od rozpatrzenia sprawy co do istoty może spowodować, że w razie kolejnego sprzeciwu, o ile okaże się on zasadny, środek ten zostanie zastosowany. Rozpoznając ponownie sprawę Kolegium uwzględni ocenę prawna wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i wynikające z niego wskazania, co do dalszego postępowania. Wobec powyższego o uchyleniu zaskarżonej decyzji orzeczono w pkt. I. sentencji wyroku na podstawie art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a. O kosztach postępowania postanowiono w pkt II. sentencji wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a.