III SA/Po 359/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Koś ( spr.) Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska As. sąd. Szymon Widłak Protokolant: sekr. sąd. Damian Wojtkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2007r. przy udziale sprawy ze skargi M. i J. F. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody W. solidarnie na rzecz skarżących M. i J. F. kwotę [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ Sz. Widłak /-/ B. Koś /-/ W. Długaszewska Starosta O. decyzją z dnia [...],[...] na podstawie art. 104 kpa i art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm. ), po rozpatrzeniu wniosku M. i J. małż. F., odmówił ustalenia i wypłacenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną – drogę powiatową, położoną we wsi U., oznaczoną działką nr [...] o pow. [...] m 2 . W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wyjaśnił, że stosownie do art. 73 ust. 4 ustawy powołanej na wstępie odszkodowanie za nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, mogło być ustalone i wypłacone, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Państwo M. i J. małżonkowie F. wniosek o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną złożyli w dniu 12 września 2006 r. Utracili tym samym prawo do otrzymania odszkodowania. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika – adwokata, wnosili o jej uchylenie oraz ustalenie i wypłatę odszkodowania ewentualnie o przywrócenie terminu do złożenia wniosku. Wskazywali, że dopiero w sierpniu 2006 r. po sporządzeniu przez geodetę mapy celem dokonania podziału nieruchomości, dowiedzieli się, iż na ich nieruchomości znajduje się wydzielona wcześniej droga publiczna, wobec czego niezwłocznie wystąpili z wnioskiem o odszkodowanie. Uchybienie terminowi z art. 73 ust. 4 powołanej w decyzji ustawy nastąpiło bez ich winy. Organ administracji nie zawiadomił strony nigdy o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego ani nie prowadził rokowań do czego był zobowiązany na podstawie art. 73 ust. 4 powołanej ustawy w związku z art. 115 i 114 § 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, co było przyczyną uchybienia terminowi do złożenia wniosku o odszkodowanie. Zaniechanie Starosty naruszyło przepis art. 9 kpa. Ponadto podali, że do chwili powzięcia informacji o zajęciu przedmiotowej działki pod drogę publiczną uiszczali stosowny podatek od nieruchomości, a ponadto księga wieczysta Kw nr [...] według stanu na dzień 24 sierpnia 2006 r. nie zawiera informacji o przejściu własności przedmiotowej działki na rzecz Skarbu Państwa, a właściwy wniosek do Wojewody o wydanie decyzji administracyjnej o przejściu prawa własności na rzecz Powiatu O. został złożony przez Starostę w dniu 20 września 2006 r., tj. kilka dni po złożeniu wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Wniosek o przywrócenie terminu skarżący uzasadniali treścią art. 58 kpa i brakiem winy. Wojewoda W. decyzją z dnia [...],[...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyjaśnił, że kwestie przejścia prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne oraz ustalania odszkodowania za takie nieruchomości regulują przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm. ). Zgodnie z art. 73 ust. 4 tej ustawy odszkodowanie jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu ustalonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Zgodnie z art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz.2603 ze zm. ) starosta wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu m.in. w przypadku gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Podstawą przeprowadzenia postępowania w powyższym zakresie jest złożenie przez uprawnionych wniosku w terminie wskazanym przez organ I instancji . Po upływie tego terminu roszczenie wygasa. W związku z tym, że skarżący złożyli wniosek po upływie terminu ich roszczenie wygasło i nie ma możliwości przywrócenia terminu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 4, art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformującej administrację publiczną i w konsekwencji art. 115 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami poprzez oczywiste naruszenie postępowania wywłaszczeniowego, przejawiającego się w szczególności na: a) wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego bez przeprowadzenia rokowań, o nabycie nieruchomości w drodze umowy, o których mowa w art. 114 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, b) nie wyznaczeniu na piśmie przez Starostę O. dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy, o którym mowa w art. 114 ust. 1 ugn, c) wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego pomimo nie wyznaczenia ww. terminu i w konsekwencji naruszenia art. 115 ust. 2 ugn, d) wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego bez doręczenia zawiadomienia właścicielom i w konsekwencji naruszenie art. 115 ust. 3 ugn, e) braku jakiegokolwiek informowania właścicieli o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego i w konsekwencji naruszenie art. 9 kpa, - art. 78 § 1 kpa poprzez nieuwzględnienie zgłoszonego przez skarżących w dniu 25 października 2006r. wniosku dowodowego, pomimo tego, że przedmiotem dowodu miała być okoliczność mająca istotne znaczenie dla sprawy. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art.21 ust, 1 i 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997r. poprzez dokonanie wywłaszczenia bez przyznania "słusznego odszkodowania", - art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez przeprowadzenie procedury wywłaszczeniowej sprzecznie z ustawą: Konstytucją RP, ustawą z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformującej administrację publiczną, ustawą z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami i ustawą z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego. Wnosili o uchylenie decyzji Wojewody W. z dnia [...] nr [...] w sprawie odmowy ustalenia i wypłacenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę powiatową położoną we wsi U. stanowiącą działkę nr [...] o pow. [...]m2, a będącą własnością odwołujących oraz o ustalenie i wypłatę odszkodowania, o którym mowa we wniosku z dnia 11 września 2006r. Na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2007 r. pełnomocnik skarżących cofnął wniosek skargi o ustalenie i wypłatę odszkodowania. W uzasadnieniu skargi powtórzona została argumentacja zawarta w odwołaniu, a ponadto wskazano, iż przejście na własność działki nr [...] na rzecz Skarbu Państwa zostało ujawnione w księdze wieczystej dopiero w dniu 31 stycznia 2007 roku, zaś właściwy wniosek do wojewody o wydanie decyzji administracyjnej o przejściu na rzecz Powiatu O. przedmiotowej działki został złożony przez starostę w dniu 20 września 2006 roku, tj. kilka dni po złożeniu przez skarżących wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Natomiast stosowna decyzja o przejściu przedmiotowej części nieruchomości na własność Powiatu R. wydana została dopiero w dniu 11 grudnia 2006 roku. Ta okoliczność w korelacji z faktem, iż wbrew uzasadnieniu przedmiotowej decyzji, działka nr [...] nie jest do chwili obecnej wykorzystana pod drogę powiatową, pozwala zasadnie przyjąć, iż skarżący nie posiadali żadnej wiedzy na temat wywłaszczenia przedmiotowej działki, gdyż fakt ten nie został zmaterializowany poprzez podjęcie prac budowlanych na działce. Wiedzę na temat przeznaczenia tej części nieruchomości pod drogę publiczną skarżący uzyskali dopiero w chwili wspomnianego już wcześniej wykonania w sierpniu 2006 roku mapy geodezyjnej celem dokonania podziału w/w nieruchomości. O słuszności i prawdziwości tych twierdzeń poraz wtóry przekonuje fakt nieprzerwanego uiszczania stosownego podatku od nieruchomości. Skarżący wskazują nadto, iż wojewoda, poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego stron z dnia 25 października 2006 roku, którego treścią było przeprowadzenie w Urzędzie Miasta O.W. wywiadu na okoliczność ustalenia za jaki okres skarżący uiszczali podatek rolny od przedmiotowej działki i od jakiej powierzchni wysokość tego podatku była ustalana i następnie płacona przez skarżących, naruszył ustawowy obowiązek płynący z art. 78 § 1 kpa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał twierdzenia i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Ponadto wyjaśnił, że nie doszło do naruszenia przepisów art. 114 i 115 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. ), gdyż odnoszą się one do trybu prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Przepis art. 73 ust. 4 powołanej wyżej ustawy, wskazuje jednoznacznie, iż wyłącznie ustalenie i wypłata odszkodowania następuje w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami tj. według zasad i trybu określonych tak jak w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Należy ponadto pokreślić, iż kwestia zgodności art. 73 ust. 4 powołanej wyżej ustawy z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997r. była już przedmiotem rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny, który po rozpoznaniu skargi konstytucyjnej w wyroku z dnia 20 lipca 2004r. ( Dz.U. 2004 Nr 169,poz. 1782 ) orzekł, iż art. 73 ust. 4 powołanej ustawy jest zgodny z art.21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga okazała się uzasadniona, aczkolwiek z innych przyczyn niż te, na które wskazywali skarżący. We wniosku z dnia 11 września 2006 r. skarżący wskazywali, że przez ich działkę nr [...] przebiega droga powiatowa, za którą płacą podatek rolny i na tej podstawie żądali ustalenia i wypłaty odszkodowania za wymienioną nieruchomość. Taka treść wniosku nie wskazywała, aby intencją skarżących było uzyskanie odszkodowania za nieruchomość w trybie przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformującej administrację publiczną. Starosta O. bez dokładnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej żądania i bez dokonania jakichkolwiek ustaleń, czym naruszył przepis art. 7 i 77 kpa, odmówił wypłaty odszkodowania, powołując się na przekroczenie terminu z art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm. ). W szczególności brak jest w decyzji jakichkolwiek ustaleń i dowodów na to, że działka nr [...] stała się własnością Powiatu O. z mocy prawa w trybie przepisu art. 73 ust. 1 powołanej ustawy. Pomimo tego organ uznał, że taki fakt nastąpił, a skarżącym w związku z tym przysługiwało roszczenie o wypłatę odszkodowania, które wygasło po dniu 31 grudnia 2005 r. Stwierdzenie wygaśnięcia roszczenia wymaga uprzedniego przesądzenia, że takie roszczenie istniało. Brak ustaleń w tym względzie stanowi również naruszenie przepisów art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm. ) w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bowiem organ orzekał o wygaśnięciu roszczenia, którego istnienia nie zbadał. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 16 maja 2002 r., sygn. akt IV CKN 1071/00 ( OSNC 2003/9/120 ) zawarł tezę, że ostateczna decyzja wojewody, stwierdzająca nabycie z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego ( art. 73 ust.1 i 3 ustawy... ) stanowi wyłączny dowód nabycia własności. Z akt niniejszej sprawy wynika, że takiej decyzji wojewody nie było w chwili wydawania decyzji przez Starostę O.. Organ drugiej instancji również nie prowadził własnych ustaleń w tej kwestii, pomimo że w aktach administracyjnych znajduje się kserokopia wniosku Starosty O. z dnia 20 września 2006 r. skierowanego do Wojewody W. o wydanie na podstawie art. 73 decyzji ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz na podstawie uchwały nr [...] decyzji o przejściu na rzecz Powiatu O. nieruchomości zajętej pod drogę powiatową oznaczonej działką nr [...], stanowiącej własność M. i J. małż. F.. Skarżący wskazują w skardze, że taka decyzja została wydana w dniu 11 grudnia 2006 r., organ odwoławczy winien zatem ustosunkować się do jej treści i ewentualnej ostateczności w zaskarżonej decyzji ( wydanej dnia 9 lutego 2007 r. ), co było istotne również z uwagi na twierdzenia skarżących w odwołaniu, że za działkę stanowiącą drogę powiatową do dziś płacą podatek rolny. Ta informacja mogła wskazywać na to, że drogi jeszcze nie zbudowano ( o czym skarżący już wprost piszą w skardze ) i wyjaśnienia wymagało na czym faktycznie polegało "zajęcie działki pod drogę powiatową" . W tym miejscu ubocznie należy wskazać na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2006 r., I S.A./Wa 1441/05 ( LEX nr 197553 ), w którym sąd wskazał, że zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ), sformułowanie " nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Wyjaśnienie tych okoliczności winno być przedmiotem postępowania w sprawie zakończonej decyzją z 11 grudnia 2006 r., która o ile nie została wzruszona ( w trybie zwykłym lub nadzwyczajnym ), będzie stanowić wstępne zagadnienie prawne w postępowaniu o ustalenie wysokości i wypłatę odszkodowania, które wobec tego musi być objęte postępowaniem organów przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy. Dopiero pozytywne przesądzenie kwestii przejścia własności nieruchomości na rzecz Powiatu O. na zasadzie w art. 73 ust. 1 i 2 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ),da organom podstawę do orzekania w sprawie wniosku skarżących na podstawie przepisu art. 73 ust. 4 tej ustawy, a wówczas zasadne będzie stanowisko organu drugiej instancji uznające, że zgodnie z tym przepisem, wyłącznie wypłata i ustalenie odszkodowania następuje w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. ), a powołane przez skarżących przepisy art. 114 i 115 wymienionej ustawy nie będą miały zastosowania. Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a/ i c/, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). /-/ Sz. Widłak /-/ B. Koś /-/ W. Długaszewska T.M.d