III SA/Po 359/20

Dnia 29 września 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Mirella Ławniczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 września 2020 roku przy udziale sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Miejskiej w Witkowie z dnia 20 listopada 2020 r. nr XXVII/237/09 w przedmiocie wprowadzenia regulaminu korzystania z obiektu sportowego "ORLIK 2012" stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Rada Miejska w Witkowie, na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, w dniu 20 listopada 2009 roku, podjęła uchwałę Nr XXVII/237/237/09 w sprawie wprowadzenia regulaminu korzystania z obiektu sportowego "ORLIK 2012" w Witkowie znajdującego się przy ul. Wrzesińskiej. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 15 stycznia 2010 roku pod pozycją 317. Prokurator Prokuratury Rejonowej w S. , pismem z dnia [...] maja 2020 roku, za pośrednictwem Rady Miejskiej w Witkowie, wniósł do sądu administracyjnego skargę na wskazaną powyżej uchwałę. Strona skarżąca zażądała stwierdzenia nieważności §8 pkt c, e, f, h, i oraz §10 Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały. W ocenie strony skarżącej wskazane przepisy istotnie naruszają powszechnie obowiązujący porządek prawny poprzez regulowanie tego, co zostało już pomieszczone w źródłach obowiązującego prawa ogólnokrajowego, jak i poprzez wykroczenie przy stanowieniu aktu prawa miejscowego poza delegację ustawową wynikającą z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zakwestionowana uchwała jest aktem prawa miejscowego i powinna zawierać zapisy o charakterze prawnym, a nie informacyjnym. Akt prawa miejscowego nie służy do informowania o konsekwencjach wynikających z przepisów ustawowych. Zakaz wprowadzania wszelkich zwierząt na teren obiektu sportowego "ORLIK 2012", a więc także psów przewodników, jest sprzeczny z zapisami ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 roku o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wyjaśniła, że nie kwestionuje zasadności skargi, co do żądania stwierdzenia nieważności §8 pkt c, f, h oraz §10 Uchwały. W pozostałej części skarżony organ wniósł o oddalenia skargi podnosząc, że brak powołania w podstawach prawnych do wydania uchwały art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie dowodzi wadliwości w zakresie ustanowienia zakazu "spożywania alkoholu". Podstawa ustawowa do ustanowienia takiego zakazu, pomimo braku powołania jej w uchwale, w rzeczywistości istnieje. Zakaz palenia w miejscach publicznych, wynikający z art. 5 pkt 9 ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych, dotyczy "pomieszczeń obiektów sportowych", a nie całych obiektów. Natomiast zakaz wprowadzania psów na teren obiektu sportowego "ORLIK 2012" w żadnym zakresie nie powiela regulaminu utrzymania czystości w gminach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się uzasadniona, lecz z innych powodów oraz w innym zakresie niż wskazane w żądaniach skargi. Przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) określa ustawowe upoważnienie dla rady gminy do wydania aktu prawa miejscowego obejmującego zasad i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W ocenie Sądu nieuzasadnione jest żądanie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Witkowie z dnia 20 listopada 2009 roku Nr XXVII/237/237/09 z tego powodu, że reguły ustanowione jej przepisami, a obejmujące "zakaz niszczenia urządzeń sportowych i płyty boiska", "zakaz palenia tytoniu i spożywania alkoholu", "zakaz zaśmiecania", "zakaz zakłócania porządku i używania słów niecenzuralnych", "zakaz wprowadzania zwierząt" częściowo, albo nawet całkowicie są objęte zakresem regulacji prawnej takich aktów prawnych, jak ustawa z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. 2019, poz. 2277 ze zm.), ustawa z dnia 9 listopada 1995 roku o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (Dz.U. 2019, poz. 2182), ustawy z dnia 20 maja 1971 roku Kodeks wykroczeń (Dz.U. 2019, poz. 821 ze zm.), czy ustawy z dnia 6 czerwca 1997 roku Kodeks karny (Dz.U. 2020, poz. 1444). W ocenie Sądu ustanowienie wymienionych powyżej zakazów w regulaminie korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie ma cech istotnego naruszenia prawa, gdyż nie stanowi o istotnej ingerencji w regulację normatywną wskazanych powyżej ustaw, a tym samym nie wykracza poza upoważnienie ustawowe określone w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. W odniesieniu do zaskarżonej uchwały nieuzasadnione jest oczekiwanie, aby dotyczyła ona jedynie kwestii "nieuregulowanych w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących". Kwestionowana uchwała nie ma charakteru przepisów porządkowych w rozumieniu art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Sformułowanie "zasady i tryb korzystania" mieści w sobie nie tylko kompetencję do ustalania norm i zasad postępowania gwarantujących właściwą eksploatację obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Istota regulaminu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej obejmuje również tworzenie warunków do niezakłócanej i bezpiecznej realizacji prawa do korzystania z obiektów użyteczności publicznej. Do osiągnięcia takiego celu w wielu przypadkach niewystarczające są nawet sankcje karne ustanowione Kodeksem wykroczeń, czy Kodeksem karnym. Okoliczność, że w regulaminie korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej zamieszczone zostają zapisy o tożsamym lub częściowo tożsamym zakresie odniesienia, co zakazy unormowane w powołanych powyżej ustawach, nie stanowi o niedozwolonej ingerencji w regulację ustawową. Regulamin korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, jako akt prawa miejscowego, niesie ze sobą nową wartość normatywną. Polega ona na tym, że w odniesieniu do osób, które nie przestrzegają zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, poza sankcjami przypisanymi do czynów zabronionych na mocy przepisów ustawowych, przypisana zostaje także sankcja prawa miejscowego obejmująca niedopuszczenie do korzystania lub przerwanie korzystania z obiekt użyteczności publicznej. W ten sposób regulamin wydany na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym staje się gwarancją zachowania stałej i niezakłóconej powszechnej dostępności gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Analiza treści zapisów załącznika do uchwały Rady Miejskiej w Witkowie z dnia 20 listopada 2009 roku Nr XXVII/237/237/09 ujawnia natomiast, że zakwestionowany akt prawa miejscowego nie stanowi pełnej, wyczerpującej regulacji prawnej. Określone w nim zasady korzystania z obiektu sportowego "ORLIK 2012" w Witkowie znajdującego się przy ul. Wrzesińskiej, w tym zakazy ustanowione na mocy pkt 8 lit. c, e, f, h oraz lit. i Regulaminu, w żadnym zakresie nie zostały powiązane z sankcją niedopuszczenia do korzystania lub przerwania korzystania z obiektu sportowego "ORLIK 2012". Brak powiązania zasad i trybu korzystania z obiektu sportowego "ORLIK 2012" z sankcją niedopuszczenia do korzystania lub przerwania korzystania z obiektu jest pominięciem prawodawczym o cechach istotnego naruszenia prawa. Ujawnione pominięcie prawodawcze nie pozwala przyjąć, że zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej są realizowane na mocy zaskarżonej uchwały rady gminy. Skoro uchwała Rady Miejskiej w Witkowie z dnia 20 listopada 2009 roku Nr XXVII/237/237/09 nie wprowadza dodatkowych ograniczeń/sankcji w stosunku do tych, które wynikają z przepisów ustawowych, to uznać należy, że kwestia dostępu do korzystania z obiektu sportowego "ORLIK 2012" ukształtowana została jedynie przepisami ustawowymi. Nie zawiera ona unormowania szczególnego i kompleksowego składającego się na zbiór zasad postępowania, jakim jest regulamin. W konsekwencji zaskarżona uchwała nie realizuje celu normatywnego określonego w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Ochrona prawa korzystania z obiektu sportowego "ORLIK 2012" pozostaje określona wyłącznie na poziomie ustawowym. Tymczasem istota ustanawiania aktu prawa miejscowego (prawa powszechnie obowiązującego na terenie jednostki samorządowej) obejmującego zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej musi prowadzić do poszerzenia ochrony w zakresie prawa do korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Do poszerzenia ochrony prawnej dochodzi wówczas, gdy osoby, które zakłócają porządek lub stwarzają zagrożenie mogą zostać odsunięte od korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Systemowy brak wskazanej sankcji w akcie prawa miejscowego stanowi o zagrożeniu lub ograniczeniu powszechnej dostępności obiektu, gdyż brak skutecznej reakcji na zakłócanie porządku lub stwarzanie zagrożenie przymusza do odstąpienia od korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W opisanej powyżej sytuacji cel normatywny aktu prawa miejscowego wydawanego na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym - ochrona powszechnej dostępności obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, nie może zostać osiągnięty, gdyż regulamin korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej pozostaje jedynie źródłem informacji o obowiązkach sankcjonowanych na gruncie przepisów ustawowych. Z uwagi na powyższe, podzielając stanowisko strony skarżącej, że funkcją aktu prawa miejscowego nie jest informowanie, lecz kształtowanie pożądanego zachowania się, Sąd uznał za konieczne zastosowanie sankcji nieważności w odniesieniu do całej uchwały Rady Miejskiej w Witkowie z dnia 20 listopada 2009 roku Nr XXVII/237/237/09. Odnosząc się do pozostałych kwestii podnoszonych w skardze Sąd podziela stanowisko strony skarżącej o istotnym naruszeniu prawa poprzez zapis w §10 załącznika zaskarżonej uchwały, który wskazuje, że "Za zniszczenia powstałe w czasie korzystania z boisk odpowiedzialność materialna ponoszą osoby korzystające". Odpowiedzialność za szkody materialne powstałe podczas korzystania z obiektów gminnych nie jest kwestią, która może być odmiennie uregulowana w odniesieniu do gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, czy też z uwagi na specyfikę uwarunkowań lokalnych na obszarze danej jednostki samorządowej. Treść §10 załącznika do zaskarżonej uchwały Rady Miasta wprowadza unormowanie, które w sposób bezpośredni odnosi się do kwestii ponoszenia odpowiedzialności za niektóre następstwa korzystania z obiektu lub jego wyposażenia. Taka regulacja w sposób istotny ingeruje w zasady określone w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny (Dz.U. 2019, poz. 1145 z e zm.). Sąd w całości podziela stanowisko, że §10 załącznika zaskarżonej uchwały został uchwalony z przekroczeniem delegacji ustawowej. W konsekwencji ten zapisy uchwały istotnie narusza prawo, bo wprowadza niedopuszczalną modyfikację unormowań ustawowych w zakresie odpowiedzialności cywilnej, co stanowi dodatkowe uzasadnienie dla stwierdzenie nieważności uchwały w tej części. Analiza treści odpowiedzi na skargę wskazuje, że Rada Miasta niewłaściwie rozpoznaje treść zarzutów skargi dotyczących zapisu §8 lit. i załącznika do skarżonej uchwały, którym ustanowiono "zakaz wprowadzania zwierząt" na teren obiektu sportowego "ORLIK 2012". Sąd wskazuje, że kwestia oceny legalność ustanowienia "zakazu wprowadzania zwierząt" na teren obiektu sportowego "ORLIK 2012" nie zostaje wyczerpana poprzez rozważenie podstaw prawnych nakładania obowiązków na właścicieli zwierząt domowych w celu zapewnienia ochrony przed zanieczyszczeniem przez te zwierzęta terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (porównaj wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2018 roku o sygn. akt II OSK 3084/17). Ustanowienie "zakazu wprowadzania zwierząt" do gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej wymaga ukształtowania tego zakazu z poszanowaniem treść art. 20a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 roku o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. 2020, poz. 426 ze zm.), który określa prawo osoby niepełnosprawnej do wstępu do obiektów użyteczności publicznej wraz z psem asystującym. Wskazać zatem należy, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 listopada 2017 roku o sygn. akt II SA/Go 932/17 sformułowany w regulaminie korzystania z cmentarza komunalnego zakaz wprowadzania psów na cmentarz, który jest obiektem użyteczności publicznej pozostaje w sprzeczności z przepisem art. 20a ust. 1 ustawy z 1997 roku o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, w zakresie w jakim pozbawiony jest zastrzeżenia dotyczącego możliwości korzystania z psa asystującego przez osoby niepełnosprawne. Z powyższych względów, na podstawie art. 147 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 ze zm.), Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.