III SA/Po 361/19

Dnia 25 września 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędziowie WSA Marzenna Kosewska (spr.) WSA Walentyna Długaszewska Protokolant: st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2019 roku przy udziale sprawy ze skargi S. D. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowa przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017 oddala skargę Zaskarżoną decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej: "K.p.a.", utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z [...] maja 2018 r. o odmowie przyznania S. D. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wskazano następujące ustalenia faktyczne i rozważania prawne. W dniu [...] maja 2017 r. strona złożyła wniosek o przyznanie powyższej płatności na rok 2017. Podstawą prawną określającą warunki i tryb udzielania producentom rolnym płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2017 r., poz. 278 ze zm.), dalej: "ustawa o płatnościach bezpośrednich", i przepisy wydane na jej podstawie, a także przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE L 347 z 20 grudnia 2013 r.), dalej: "rozporządzenie nr 1306/2013". Państwa członkowskie ustanawiają skuteczne systemy kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia, zmierzające do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii (art. 58 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013). System kontroli ustanowiony przez państwa członkowskie zgodnie z art. 58 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013 obejmuje systematyczne kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność. System ten jest uzupełniany o kontrole na miejscu (art. 59 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013). Zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich powiatowy lekarz weterynarii właściwy ze względu na miejsce zamieszkania rolnika, jak organ kontroli, o którym mowa w art. 67 ust. 1 lit. a rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE L 227 z 31 lipca 2014 r.), dalej: "rozporządzenie nr 809/2014", jest właściwy do przeprowadzenia kontroli na miejscu przestrzegania wymogów skazanych w zał. II do rozporządzenia nr 1306/2013, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 13. Stosownie do art. 38 ust. 13 ustawy o płatnościach bezpośrednich Minister właściwy do spraw rolnictwa określi, w drodze rozporządzenia, wymogi wskazane w załączniku II do rozporządzenia nr 1306/2013, do których kontroli jest właściwy powiatowy lekarz weterynarii, oraz rodzaj przeprowadzanych kontroli, z uwzględnieniem kontroli na miejscu, mając na uwadze zapewnienie prawidłowego przeprowadzania tych kontroli. Załącznik II do rozporządzenia nr 1306/2013 określa przepisy dotyczące zasady wzajemnej zgodności zgodnie z art. 93, w tym w obszarze dobrostan zwierząt. Zgodnie z art. 93 rozporządzenia nr 1306/2013 przepisy dotyczące zasady wzajemnej zgodności obejmują podstawowe wymogi w zakresie zarządzania wynikające z prawa unijnego oraz normy utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska, ustanowione na poziomie krajowym i wymienione w załączniku II, i odnoszące się m. in. do obszaru dobrostan zwierząt. W dniu [...] września 2017 r. w gospodarstwie strony przeprowadzono kontrolę w zakresie wymogów wzajemnej zgodności stwierdzając nieprawidłowości. Raport z tej kontroli doręczono stronie. Inspektorzy wpisali w nim uwagę, iż rolnik oddalił się z miejsca wykonywania czynności kontrolnych uniemożliwiając wykonanie kontroli. Z kolei [...] października 2017 r., [...] listopada 2017 r. i [...] listopada 2017 r. w gospodarstwie rolnym strony podjęto próby przeprowadzenia kontroli w zakresie wzajemnej zgodności w obszarze dobrostan zwierząt. Sporządzono raport nr [...], skutecznie doręczony stronie [...] grudnia 2017 r., w którym inspektorzy terenowi wskazali, że: - [...] października 2017 r. uniemożliwiono przeprowadzenie uzgodnionej telefonicznie kontroli z uwagi na nieobecność rolnika; - [...] listopada 2017 r. uniemożliwiono przeprowadzenie kontroli z uwagi na nieobecność rolnika; termin kontroli wyznaczono pismem Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z [...] października 2017 r., informując rolnika o konsekwencjach celowego uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli; doręczono je stronie [...] listopada 2017 r.; - [...] listopada 2017 r. uniemożliwiono kontrolę bez powiadomienia (nieobecny rolnik nie odbiera telefonu). Zgodnie z art. 25 rozporządzenia nr 809/2014 kontrole na miejscu mogą zostać zapowiedziane, pod warunkiem że nie koliduje to z ich celem lub skutecznością. Zapowiedzenie kontroli następuje z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do niezbędnego minimum i nie przekracza 14 dni. Jednakże w przypadku kontroli na miejscu odnoszących się do wniosków o przyznanie pomocy z związanej z produkcją zwierząt gospodarskich lub wniosków o płatność w ramach środków wsparcia związanych z produkcją zwierzęcą, zapowiedzenie nie przekracza 48 godzin, z wyjątkiem należycie uzasadnionych przypadków. Ponadto jeżeli ustawodawstwo stosowane do aktów i norm dotyczących zasady wzajemnej zgodności wymaga, aby kontrole na miejscu miały niezapowiedziany charakter, wymienione zasady mają również zastosowanie w przypadku kontroli na miejscu przeprowadzanych pod kątem przestrzegania zasady wzajemnej zgodności. Z uwagi na powyższe kontrola w siedzibie stada strony nie musiała być zapowiedziana, a wręcz nie powinna, gdyż dotyczyła wymogów wzajemnej zgodności. Stronę poinformowano jednak o zamiarze przeprowadzenia kontroli telefonicznie [...] października 2017 r., a o drugiej próbie przeprowadzenia kontroli - listownie. Mimo tego strona uniemożliwiła przeprowadzenie kontroli. Wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest odrzucany, jeżeli beneficjent uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, z wyjątkiem przypadków siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności (art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013). Określenie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli na miejscu użyte w poprzednio obowiązującym rozporządzeniu Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141, s. 18) było przedmiotem rozważań w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt C-536/09 przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, dalej: "TSUE". Stwierdził on w tym orzeczeniu, że wymienione określenie stanowi autonomiczne pojęcie prawa Unii, które podlega jednolitej wykładni we wszystkich państwach członkowskich w ten sposób, że obok zachowań umyślnych obejmuje ono każde działanie lub zaniechanie działania wynikające z niedbalstwa rolnika, które w konsekwencji uniemożliwiło przeprowadzenie pełnej kontroli na miejscu, jeżeli rolnik nie przyjął wszelkich środków, których można racjonalnie oczekiwać z jego strony dla zapewnienia przeprowadzenia w pełni tej kontroli. Taka sytuacja zaszła w niniejszej sprawie. Strona nie zgłaszała wystąpienia siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności w dniach podejmowanych prób kontroli ani później ani tego rodzaju sytuacji nie stwierdzono. Oznacza to, że strona uniemożliwiła przeprowadzenie kontroli, co skutkuje odmową przyznania płatności. Strona wniosła skargę na decyzję organu odwoławczego podnosząc, że: 1. organ nie wykazał, że strona uniemożliwiła kontrolę, gdyż w aktach sprawy nie ma dokumentu wykazującego taki stan rzeczy; 2. zaskarżona decyzja nie została podpisana, co narusza art. 107 § 1 pkt 8 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie skarżący podniósł, że nie otrzymał telefonu w sprawie zapowiadanej kontroli ani pisma informującego o dacie kontroli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd podziela w całości argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z uwagi na ich omówienie powtarzanie ich byłoby zbędne. Odnosząc się do zarzutów skargi należy podnieść, co następuje. Odnośnie uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli wypada wskazać, że zgodnie z art. 25 rozporządzenia nr 809/2014 kontrole na miejscu mogą zostać zapowiedziane, pod warunkiem że nie koliduje to z ich celem lub skutecznością. Zapowiedzenie kontroli następuje z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do niezbędnego minimum i nie przekracza 14 dni. Jednakże w przypadku kontroli na miejscu odnoszących się do wniosków o przyznanie pomocy z związanej z produkcją zwierząt gospodarskich lub wniosków o płatność w ramach środków wsparcia związanych z produkcją zwierzęcą, zapowiedzenie nie przekracza 48 godzin, z wyjątkiem należycie uzasadnionych przypadków. Ponadto jeżeli ustawodawstwo stosowane do aktów i norm dotyczących zasady wzajemnej zgodności wymaga, aby kontrole na miejscu miały niezapowiedziany charakter, wymienione zasady mają również zastosowanie w przypadku kontroli na miejscu przeprowadzanych pod kątem przestrzegania zasady wzajemnej zgodności. Powyższe przepisy wskazują, że kontrola na miejscu pod kątem przestrzegania zasady wzajemnej zgodności w obszarze dobrostan zwierząt nie musiała być zapowiedziana. Niezależnie od tego organ twierdził, że próby kontroli zapowiadał telefonicznie (dotyczy planowanych kontroli [...] października 2017 r. i [...] listopada 2017 r.) oraz listownie przez doręczenie skarżącemu [...] listopada 2017 r. pisma o planowanej [...] listopada 2017 r. kontroli. Jeżeli chodzi o zapowiedzenie telefoniczne, to w aktach sprawy nie ma wystarczających dowodów, że one nastąpiły, a zapowiedzenie listowne doręczono skarżącemu już po dniu planowanej kontroli. W tym ostatnim przypadku jednak skarżący od dnia doręczenia mu zapowiedzi listownej (tj. od [...] listopada 2017 r.) był świadomy o próbie przeprowadzenia kontroli na miejscu. Zgodnie z wykładnią pojęcia uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli dokonaną w wyroku TSUE wydanym w sprawie o sygn. akt C-536/09 miał zatem obowiązek podjęcia wszelkich środków, których można racjonalnie oczekiwać z jego strony dla zapewnienia przeprowadzenia kontroli na miejscu, np. powinien był skontaktować się z podmiotem usiłującym przeprowadzić kontrolę, ustalić z nim kolejny jej termin i umożliwić, aby się ona odbyła. Środków tych skarżący nie podjął. Niemniej jednak, niezależnie od tego, jak już wskazano powyżej, zgodnie z art. 25 rozporządzenia nr 809/2014 kontrole na miejscu jedynie mogą, lecz nie muszą zostać zapowiedziane. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 8 K.p.a. gdyż, że zaskarżona decyzja zawiera wskazany w tym przepisie element, tj. podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji. Podano imię i nazwisko (S. B.) i stanowisko służbowe (zastępca dyrektora oddziału regionalnego). Z kolei w K.p.a. brak definicji podpisu. Należy przyjąć, że jest to znak ręczny określonej osoby, pozwalający dzięki jego indywidualnym cechom na jej identyfikację. Nie musi być czytelny (por.: wyrok o sygn. akt II FSK 151/07 - dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) - wystarczy, że jest własnoręczny. Wobec tego Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).