III SA/Po 361/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Maciej Busz Protokolant starszy specjalista Barbara Dropek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2026 r. sprawy ze sprzeciwu [...] sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 stycznia 2026 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań oddala sprzeciw. Zaskarżoną decyzją z 29 stycznia 2026 r. ([...]), wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO lub organ II instancji) – po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: Inwestor) od wydanej przez Wójta Gminy [...] (zwanego dalej: Wójtem lub organem I instancji) decyzji z 8 października 2025 r. ([...]) odmawiającej wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie punktu skupu złomu na terenie działki nr geodezyjny [...] obręb [...] – uchyliło w całości ww. decyzję Wójta i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu, SKO wyjaśniło, że przepisy znajdującej w tej sprawie zastosowanie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2024 r. poz. 1112; w skrócie: u.u.i.ś.) regulują dwa rodzaje decyzji środowiskowych, tj. decyzje: (i) wydawane w postępowaniu bez przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (w skrócie: OOŚ) oraz (ii) wydawane po przeprowadzaniu OOŚ, przy czym na postanowienie nakładające obowiązek przeprowadzenia OOŚ dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko służy zażalenie. W związku z tym SKO wytknęło, że takie postanowienie zostało wydane przez organ I instancji w dniu 14 listopada 2023 r., jednakże, mimo iż w treści zawierało ono pouczenie o przysługującym zażaleniu, to nie wskazało terminu do jego wniesienia. Ponadto w aktach sprawy brak jest dowodu jego doręczenia stronom w wymaganym, w świetle art. 74 ust. 3 u.u.i.ś., trybie art. 49 k.p.a. oraz brak jest obwieszczenia o wydaniu ww. postanowienia na stronie BIP Urzędu Gminy [...]. Dalej SKO podkreśliło, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach (w skrócie: decyzja u.ś.) nie jest decyzją uznaniową oraz że z ustawy (u.u.i.ś.) wynika określony katalog okoliczności uzasadniających odmowę wydania takiej decyzji, do których nie zalicza się – wskazany w decyzji Wójta – sprzeciw lokalnej społeczności wobec planowanego przedsięwzięcia. Organ wydający decyzję środowiskową ma oczywiście obowiązek zapewnić udział społeczności lokalnej w postępowaniu, może ona składać uwagi i wnioski, a w jaki sposób zostały one wzięte pod uwagę, właściwy organ musi wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji u.ś. SKO podniosło, że w swej decyzji organ I instancji powołał się na art. 81 u.u.i.ś., jednak w uzasadnieniu nie odniósł się do treści tego przepisu, ani nie podał żadnej okoliczności, która podpadałaby pod ten przepis. Przywołana podstawa prawna nie odpowiada zatem – zdaniem SKO – treści decyzji. W konsekwencji uzasadnienie decyzji Wójta nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., gdyż decyzja ta zawiera szczątkowe uzasadnienie faktyczne, odnoszące się do okoliczności prawnie irrelewantnych, natomiast uzasadnienia prawnego nie zawiera w ogóle (poza przywołaniem w podstawie prawnej decyzji przepisu art. 81 u.u.i.ś.). Przede wszystkim jednak uzasadnienie decyzji Wójta nie spełnia wymogów, jakie art. 85 ust. 2 u.u.i.ś. stawia uzasadnieniu decyzji u.ś. W ocenie SKO stwierdzone braki uzasadnienia decyzji organu I instancji znacznie utrudniają (acz nie uniemożliwiają) jej weryfikację przez organ odwoławczy. Poza tym SKO wytknęło, że: - w niniejszej sprawie organ I instancji wydał obwieszczenie o wydaniu decyzji, skierowane do stron postępowania (art. 49 k.p.a. i art. 74 ust. 3 u.u.i.ś.), natomiast nie wydał informacji dla społeczeństwa, o której mowa w art. 85 ust. 3 u.u.i.ś., będącej dodatkową formą upublicznienia informacji. Z akt sprawy nie wynika też, by Burmistrz umieścił treść decyzji, po zanonimizowaniu, w BIP; - pismem z 22 maja 2025 r. organ I instancji przekazał do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej w skrócie: RDOŚ) uzupełnienie raportu. Jednak uzupełnienia tego (ani pisma przewodniego od pełnomocnika Inwestora) nie ma w aktach sprawy. Dlatego też SKO nakazało, aby organ I instancji wyjaśnił tę kwestię, ponownie rozpoznając sprawę, i załączył uzupełnienie raportu do akt; - nazwa planowanego przedsięwzięcia ["budowa punktu skupu złomu" – uw. Sądu] nie oddaje w całości jego istoty, która polega na zbieraniu i przetwarzaniu odpadów poza instalacją. W konsekwencji SKO nakazało, by rozpoznając ponownie sprawę, organ I instancji zwrócił uwagę na konieczność poinformowania stron oraz społeczeństwa o rzeczywistym zakresie planowanego przedsięwzięcia, tj. wskazania, że polega ono na zbieraniu i przetwarzaniu odpadów poza instalacją (sortowaniu, przepakowywaniu, tworzeniu mieszanek), a nadto – że w ramach przedsięwzięcia przewiduje się zbieranie odpadów niebezpiecznych (37 rodzajów) o określonej łącznej masie; - szerszego wyjaśnienia wymagają kwestie – wyszczególnione w zaskarżonej decyzji przez SKO – poruszone w raporcie(o ile, jak zaznaczyło SKO, nie były one omówione w uzupełnieniu przesłanym do RDOŚ, którego brak w aktach administracyjnych sprawy). W efekcie organ II instancji nakazał, aby Wójt zwrócił się do pełnomocnika Inwestora o uzupełnienie raportu oraz wyjaśnienie wszystkich wątpliwości (w zakresie, w jakim nie zostały wyjaśnione w przedłożonym wcześniej uzupełnieniu); - w związku z treścią załączonego do raportu pisma Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich we [...] (dalej: RZGW) z 2 czerwca 2023 r. organ I instancji powinien ustalić, czy informacje w nim zawarte są nadal aktualne (dotyczy stref ochronnych ujęcia wody). Zarazem SKO podkreśliło, że wszelkie uzupełnienia raportu winny być przesłane organom współdziałającym właściwym na etapie uzgadniania bądź opiniowania warunków realizacji przedsięwzięcia. W podsumowaniu SKO stwierdziło, że organ I instancji nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i dopuścił się szeregu istotnych uchybień proceduralnych, które nie mogą być naprawione przez organ odwoławczy (np. niedoręczenie stronom zaskarżalnego postanowienia). W sprzeciwie wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu od opisanej decyzji SKO z 29.1.2026 r. [...] - sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej: Przedsiębiorstwo lub Skarżący), reprezentowane przez r. Z. – zarzuciwszy naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. przez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo że SKO w przypadku wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy mogło przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe – wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu sprzeciwu jego autor przedstawił obszernie poglądy panujące w doktrynie prawa i orzecznictwie sądowoadministracyjnym odnośnie do stosowania art. 138 § 2 k.p.a., wskazując w szczególności, organ odwoławczy może zastosować ten przepis jedynie wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Organ powinien zatem każdorazowo w pierwszej kolejności rozważyć możliwość zastosowania przepisu art. 136 k.p.a. Jeśli zaś dojdzie do przekonania o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Na organie ciąży więc obowiązek wskazania, jakie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy winny zostać wyjaśnione oraz wskazania przyczyn, z powodu których organ w celu ich wyjaśnienia nie zastosował art. 136 k.p.a. W odpowiedzi na sprzeciw organ II instancji wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podkreślił, że zakres uzupełnienia zaleconego przez SKO nie pokrywa się z zakresem wskazanym przez RDOŚ w piśmie z 3 lutego 2025 r. ([...]) – na które odpowiedzią było uzupełnienie, którego brakowało w aktach sprawy – poza punktem V.1 (częściowo) ww. pisma. Stąd nawet ściągnięcie tego uzupełnienia od organu współdziałającego nie spowodowałoby wyjaśnienia wszystkich wątpliwych kwestii. Zdaniem SKO raport i tak wymagałby uzupełnienia o treści szczegółowo wskazane w zaskarżonej decyzji. W ocenie autora odpowiedzi na sprzeciw Skarżący domaga się, by SKO wydało decyzję, zastępując w całości organ I instancji. Oczywiście SKO – jak stwierdziło – ma obowiązek rozpoznać sprawę w całości, jednak uprawnione jest tylko do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Postanowieniem z 20 marca 2026 r. o sygn. akt III SA/Po 361/26 tut. Sąd przekazał sprawę do rozpoznania na rozprawie. Na rozprawie w dniu 13 maja 2026 r. nie stawił się nikt. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa została rozpoznana na rozprawie, na podstawie art. 64d § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, z późn. zm.; w skrócie: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają m.in. w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 k.p.a.). Stosownie bowiem do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (oraz, odpowiednio, od ww. postanowienia – por. art. 64f p.p.s.a.), nie przysługuje skarga, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Taki sprzeciw – od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 29 stycznia 2026 r. ([...]), uchylającej decyzję Wójta Gminy [...] z 8 października 2025 r. ([...]) odmawiającej wydania decyzji u.ś. dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie punktu skupu złomu na terenie działki nr ewid. [...] obręb [...] – wniosło w nin. sprawie [...] - sp. z o.o. Przechodząc do oceny zasadności sprzeciwu, należy wskazać, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2024 r. poz. 1112, z późn. zm.; w skrócie: u.u.i.ś.). Niemniej jednak w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi zaś, że: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Zatem dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie cytowanego przepisu, sąd administracyjny zasadniczo nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, w tym zwłaszcza do istotnych w danej sprawie zagadnień materialnoprawnych. Tym bardziej, że zgodnie z art. 64b § 3 p.p.s.a. w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji nie stosuje się przepisu art. 33 p.p.s.a., co oznacza, że w tym postępowaniu stronami są jedynie wnoszący sprzeciw oraz organ administracji, którego decyzji sprzeciw dotyczy. W konsekwencji, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie przyjmuje się, że "art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na treść art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym" (zob. wyrok NSA z 7.6.2018 r., II OSK 1319/18, z glosą P. Daniela, OSP 2019, nr 4, poz. 42; podobnie wyroki NSA: z 21.8.2018 r., I OSK 2182/18; z 29.8.2019 r., II OSK 2030/19; z 5.11.2019 r., II OSK 3238/19; z 3.12.2019 r., II OSK 3552/19; z 30.9.2020 r., II OSK 1984/20; z 26.11.2020 r., II OSK 2831/20; z 16.12.2020 r., II OSK 3076/20; z 16.6.2021 r., II OSK 1091/21; z 8.2.2023 r., II OSK 7/23; z 5.9.2023 r., II OSK 1642/23; z 5.3.2024 r., II OSK 151/24; z 30.10.2024 r., II OSK 2094/24; z 11.12.2024 r., II OSK 2666/24; z 22.1.2025 r., II OSK 2784/24 – te wyroki oraz, w braku odmiennego zastrzeżenia, dalsze orzeczenia NSA i WSA przywołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie: CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi na specyfikę instytucji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej – zwanej też niekiedy decyzją "kasatoryjną" – rola sądu kontrolującego taką decyzję sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. A w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie jemu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd powinien uwzględnić sprzeciw – na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., który stanowi, że: "Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6". Cytowany art. 151a § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. niewątpliwie dopełnia regulacji wcześniej przywołanego przepisu art. 64e p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, rozpoznając sprzeciw, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zauważono, że przepis art. 64e p.p.s.a. obliguje sąd do zbadania tego, czy wystąpiły przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., nie kategoryzując tych podstaw w żaden sposób. Innymi słowy, wynikająca z art. 64e p.p.s.a. powinność sądu sprowadza się do oceny wystąpienia wszelkich podstaw prawnych do wydania decyzji kasacyjnej. W konsekwencji należy zbadać nie tylko merytoryczną zasadność tej decyzji, ale także jej poprawność pod względem formalnym. Innego rodzaju wykładnia art. 64e p.p.s.a. prowadziłaby do ustanowienia fikcji kontroli legalności działalności administracji, czyniąc sąd administracyjny "ślepym" na uchybienia procesowe poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji i uznania za zgodne z prawem nawet aktów oczywiście naruszających prawo (por. wyrok NSA z 24.11.2023 r., I GSK 1317/23). W efekcie na gruncie art. 64e p.p.s.a. ukształtował się trafny pogląd, zgodnie z którym przepis ten, obligując sąd do zbadania, czy wystąpiły przesłanki do wydania decyzji określonej w art. 138 § 2 k.p.a. (tu odpowiednio: postanowienia, do którego odpowiednie zastosowanie miał ten ostatni przepis) odnosi się do oceny wystąpienia wszelkich podstaw prawnych koniecznych do – oraz warunkujących prawidłowość (por. wyroki NSA: z 27.7.2021 r., I OSK 959/21; z 19.12.2023 r., II OSK 2448/23) – wydania decyzji kasacyjnej. Należy zatem zbadać nie tylko merytoryczną zasadność orzeczenia kasacyjnego, ale także jego poprawność pod względem formalnym (por. wyroki NSA: z 3.10.2024 r., II OSK 1730/24; z 4.12.2024 r., II OSK 2622/24; z 7.10.2025 r., II OSK 1788/25). Zarazem jednak nie ulega wątpliwości, że zasadą pozostaje, iż "zadaniem sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej jest jedynie ocena, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały w danym przypadku spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola sądowa, co do zasady, nie obejmuje zatem sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej, odnoszącej się do istoty sprawy (jej przedmiotu), gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sprzeciw nie jest więc środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. O ile skarga – w myśl art. 134 p.p.s.a. i art. 145 p.p.s.a. – otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, to art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową tylko do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest bowiem możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu dla wszystkich stron uczestniczących w danym postępowaniu" (zob. wyrok NSA z 12.3.2024 r., II OSK 241/24). Z art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w całości z jednoczesnym przekazaniem sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia jest warunkowana ustaleniem, iż doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, a mianowicie, że (i) decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto że (ii) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Należy jeszcze podkreślić, że powyższy przepis stanowi odstępstwo od wynikającej z art. 138 § 1 k.p.a. zasady wydawania w postępowaniu odwoławczym decyzji rozstrzygających sprawę merytorycznie. Wybierając to odstępstwo, organ odwoławczy nie może więc ograniczyć się tylko do ogólnikowego stwierdzenia, że w sprawie zaistniały przesłanki wskazane w art. 138 § 2 k.p.a., ale winien też przekonująco wyjaśnić, dlaczego w okolicznościach danej sprawy nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w ramach art. 138 § 1 k.p.a., przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz, ewentualnie, z wykorzystaniem przewidzianej w art. 136 § 1 k.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału. Organ odwoławczy, podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a., powinien brać pod uwagę nie tylko ogólną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 in principio k.p.a.), ale i inne zasady oraz przepisy tego postępowania, w tym wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę budzenia zaufania obywateli do organów państwa oraz statuowaną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania (por. wyrok WSA z 13.3.2014 r., VIII SA/Wa 1136/13). Mając na względzie powyższe, Sąd w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego był władny skontrolować zaskarżoną decyzję wyłącznie w zakresie zasadności uchylenia przez SKO decyzji organu I instancji celem przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia – przede wszystkim w kontekście przedstawionych w zaskarżonej decyzji przyczyn tego uchylenia oraz zawartych w niej wytycznych co do dalszego postępowania. Skontrolowawszy zaskarżoną decyzję SKO w tak wyznaczonym przez ustawodawcę zakresie, Sąd doszedł do przekonania, że organ II instancji w sposób uprawniony, z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 in principio k.p.a.), uznał, że stwierdzone naruszenia procesowe oraz braki w materiale dowodowym uzasadniały uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. Przede wszystkim godzi się zauważyć, że organ I instancji zaniechał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w istotnym zakresie, ograniczając się w uzasadnieniu swej decyzji do dwóch kwestii, z których jedna – "znaczne obawy społeczne związane z planowaną inwestycją" – pozbawiona była w tej sprawie relewancji prawnej, co słusznie wytknęło SKO, natomiast druga – tej inwestycji "stosunkowo niewielka odległość - około 370 m - od Stacji Ujęcia i Uzdatniania Wody, która zaopatruje w wodę mieszkańców gminy" – nie powinna była być rozpatrywana w całkowitym oderwaniu od ustaleń sporządzonego w tej sprawie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (zwanego dalej: raportem) oraz stanowisk organów uzgadniających i opiniujących, a co błędnie uczynił Wójt. W motywach zaskarżonej decyzji SKO wnikliwie i szczegółowo wytknęło organowi I instancji szereg uchybień procesowych oraz braków – które zostały wyżej wymienione w części sprawozdawczej ("historycznej") niniejszego uzasadnienia wyroku – których łączne wystąpienie miało, w ocenie organu II instancji, wykluczyć zastosowanie instytucji uzupełniającego postępowania wyjaśniającego z art. 136 § 1 oraz przemawiać za koniecznością sięgnięcia po rozstrzygnięcie z art. 138 § 2 k.p.a. Sąd się z taką oceną SKO oraz z jej uzasadnieniem zgadza. W szczególności, zdaniem Sądu, za takim rozstrzygnięciem przemawia okoliczność, że istotnymi brakami jest dotknięty, zalegający w aktach sprawy, raport. Po pierwsze, w aktach administracyjnych sprawy brak jest dokumentu w postaci uzupełnienia raportu, przedstawionego przez Inwestora na wezwanie RDOŚ zawarte w jego piśmie z 3.2.2025 r. W piśmie tym ww. organ uzgadniający wskazał bardzo szczegółowo, że raport wymaga uzupełnienia w zakresie: (i) art. 66 u.u.i.ś., (ii) charakterystyki przedsięwzięcia, (iii) gospodarki wodno-ściekowej i ochrony wód, (iv) ochrony przed hałasem oraz (v) gospodarki odpadami. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, Wójt zwrócił się do Inwestora o uzupełnienie raportu w wymaganym zakresie, a ten pismem z 16.5.2025 r. przedstawił "wyjaśnienia do raportu". Jak jednak słusznie zauważył organ II instancji, owego uzupełnienia ("wyjaśnień do") raportu nie ma w aktach administracyjnych sprawy. Z tychże wynika tylko, że Wójt pismem 22.5.2025 r. przekazał uzupełnienie raportu do RDOŚ, nie pozostawiając jego egzemplarza (ani kopii) w aktach postępowania pierwszoinstancyjnego ("głównego", toczącego się przed Wójtem). To zaś oznacza, że – wbrew dyspozycji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – organ ten, wydając decyzję w sprawie środowiskowych uwarunkowań, orzekał w istocie na podstawie niepełnego, a co za tym idzie: także niewyczerpująco rozpatrzonego materiału dowodowego istotnego dla sprawy, bo w szczególności bez ostatecznej (uzupełnionej) wersji raportu, czyli dokumentu, mającego najbardziej doniosłe znaczenie i stanowiącego najistotniejszy dowód w przeprowadzaniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (por.: B. Rakoczy, Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku (...). Komentarz, Warszawa 2010, s. 187; por. też wyrok WSA z 13.4.2011 r., IV SA/Po 130/11). Z uwagi na te uchybienia, doszło zarazem do naruszenia art. 61 ust. 2 u.u.i.ś., z którego wynika, że to organ właściwy do wydania decyzji u.ś. – a więc w niniejszej sprawie Wójt, a nie RDOŚ, który w tym przypadku jest jedynie organem uzgadniającym – przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Istotnym elementem tej oceny jest zaś weryfikacja raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (zob. art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. b u.u.i.ś.). Nie sposób wywiązać się należycie z tego obowiązku nie dysponując ostateczną wersją raportu. Z tego samego powodu Wójt uchybił również obowiązkowi należytego rozpatrzenia i weryfikacji uzgodnień dokonanych przez RDOŚ. Obowiązek taki wynika z art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. b tiret drugie u.u.i.ś., gdyż przepis ten nakłada na organ I instancji obowiązek zamieszczenia w uzasadnieniu decyzji u.ś. informacji, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie uwzględnione m.in. uzgodnienia RDOŚ. Jest jasne, że taka informacja musi zostać poprzedzona stosowną, prawidłowo przeprowadzoną analizą uzgodnień, zaś taka analiza nie jest możliwa bez dysponowania przez organ I instancji aktualnym, pełnym zakresem raportu oraz wyjaśnień przedstawionych RDOŚ przez Inwestora. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika również, aby uzupełniona, ostateczna wersja raportu przekazana została pozostałym, konsultowanym przez Wójta organom uzgadniającym (RZGW) i opiniującym (PPIS). Powyższe oznacza, że nienależycie przeprowadzony został również proces opiniowania / uzgadniania warunków realizacji przedsięwzięcia przez te organy. Skoro bowiem art. 77 ust. 2 pkt 2 u.u.i.ś. wymaga, aby organ występujący o uzgodnienie / opinię przedłożył organowi współdziałającemu raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, to jest oczywiste, że chodzi tu o raport zaktualizowany (w wersji ostatecznej) i że prawidłowe zaopiniowanie / uzgodnienie może nastąpić tylko na podstawie takiego raportu. Po drugie, istotne znaczenie ma także okoliczność, że SKO we własnym zakresie podniosło dalsze zastrzeżenia i wątpliwości wobec treści raportu, których usunięcie wymagać będzie kolejnych wyjaśnień i uzupełnień oraz opinii i uzgodnień. Należy podkreślić, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest jednym z najważniejszych elementów postępowania wyjaśniającego (w ramach OOŚ), mającego na celu wydanie decyzji u.ś.. Stanowi on zasadniczy dowód w sprawach dotyczących ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla danego przedsięwzięcia, w których przeprowadzana jest OOŚ. Stąd organy administracji są obowiązane ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. jego wartość dowodową. Ewentualny brak dostatecznego odniesienia się do istotnych kwestii oznacza, że raport w tym zakresie może zostać uznany za niespełniający wymogów ustawowych. Organ administracji powinien rzetelnie i wnikliwie dokonać oceny raportu przy zachowaniu wszystkich obowiązujących reguł dowodowych. Zasada prawdy obiektywnej obliguje organ do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych, a zwłaszcza oceny, czy raport uwzględnia wszystkie potencjalne zagrożenia środowiskowe związane z realizacją planowanej inwestycji. Aby takie wymagania mogły być określone, raport poprzedzający wydanie decyzji u.ś., powinien mieć charakter kompleksowy i odnosić się do wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją przedsięwzięcia oraz wskazywać, jakie w tym zakresie obowiązują standardy ochrony środowiska oraz czy zamierzona inwestycja mieści się w ich ramach (por. wyrok WSA z 2.10.2025 r., II SA/Bk 1508/25). Na kanwie niniejszej sprawy, z treści uzasadnienia decyzji Wójta nie wynika, ażeby organ I instancji w ogóle ocenił raport przedłożony przez Inwestora (w każdym razie brak jest jakiejkolwiek wzmianki na ten temat w motywach decyzji). Dlatego Sąd podziela stanowisko SKO, że organ I instancji nie wyjaśnił i nie wykazał, że raport spełnia wymagania ustawowe, a także nie dokonał oceny poszczególnych jego elementów, zwłaszcza w zakresie jego uzupełnienia. Już z tych przyczyn Wójt w niniejszej sprawie naruszył w istotnym stopniu przepisy postępowania, które nakładają obowiązek dokładnego i wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, wydania decyzji w oparciu o ocenę całego materiału dowodowego oraz racjonalnego i rzetelnego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.). W tej sytuacji prawidłowo SKO zastosowało art. 138 § 2 k.p.a., z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Odmienne rozstrzygnięcie doprowadziłoby do naruszenia ogólnej zasady postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a., gwarantującej stronie prawo do dwukrotnego rozpoznania całokształtu jej sprawy administracyjnej. W ocenie Sądu działanie organu II Instancji stanowiło niewątpliwie refleks generalnej reguły – mającej swe źródło w zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – zgodnie z którą organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, a nie tylko ogranicza się do kontroli prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Wniesienie odwołania od decyzji wywołuje bowiem skutek prawny w postaci uruchomienia postępowania odwoławczego, przenosząc na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy wcześniej rozstrzygniętej decyzją nieostateczną organu pierwszej instancji (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2013, art. 138, Nb 1 i 5, i powołane tam orzecznictwo). To z kolei implikuje m.in. konieczność uwzględniania przez organ odwoławczy wszelkich zmian w stanie faktycznym i prawnym sprawy, jakie zaszły po wydaniu decyzji pierwszej instancji (por. m.in. wyroki NSA: z 21.6.2012 r., I OSK 767/11; z 1.2.2012 r., II OSK 2176/10; z 7.7.1998 r., IV SA 451/88; por też: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2013, art. 138, Nb 1; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2014, uw. I.7 do art. 138). Powyższa okoliczność niewątpliwie wpływa na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, co też ujawniło SKO w motywach swego rozstrzygnięcia, w ramach wskazań co do dalszego postępowania. Słusznie przy tym organ ten argumentował, że poczynienie takich – bardzo szeroko uargumentowanych – ustaleń przez organ odwoławczy i wydanie przezeń merytorycznego rozstrzygnięcia naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, uniemożliwiając stronom skorzystanie z prawnie gwarantowanej możliwości dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez dwa różne organy administracji – skoro organ I instancji, zasadniczo, nie odniósł się do najważniejszego dowodu w sprawie (raportu) oraz dopuścił się szeregu dalszych uchybień i zaniedbań procesowych, w tym w zakresie wymaganych elementów uzasadnienia decyzji, tj. decyzji administracyjnej w ogóle (art. 107 § 3 k.p.a.) oraz decyzji u.ś. w szczególności. W tym ostatnim kontekście organ II instancji słusznie przywołał art. 85 ust. 2 u.u.i.ś., z którego wynika, że uzasadnienie decyzji u.ś., niezależnie od wymagań wynikających z przepisów k.p.a., powinno zawierać: 1) w przypadku gdy została przeprowadzona OOŚ: a) informacje o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę, i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa, b) informacje, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione: - ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, - uzgodnienia i opinie organów, o których mowa w art. 77 ust. 1, - wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone, c) uzasadnienie stanowiska, o którym mowa w art. 82 ust. 1 pkt 4; 2) w przypadku gdy nie została przeprowadzona OOŚ – informacje o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1, uwzględnionych przy stwierdzaniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Takich elementów próżno doszukiwać się w treści decyzji organu I instancji, poza wynikającym zeń stwierdzeniem – dającym się "podciągnąć" pod art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a u.u.i.ś., że "ujawnione w toku postępowania" przez ten organ "znaczne obawy społeczne" stanowiły jedną z trzech podstaw (obok "bliskiego sąsiedztwa wody pitnej wymagającego ochrony" oraz "realnego ryzyka związanego z charakterem działalności polegającej na skupie złomu") orzeczonej przez Wójta odmowy wydania decyzji u.ś. Ogólne tylko stwierdzenie organu, że w sprawie ujawniono "znaczące i jednoznaczne" obawy społeczne, jawi się jako dalece niewystarczające, a sam sprzeciw społeczności lokalnej – co słusznie zauważyło SKO – nie mógł stanowić podstawy do wydania decyzji negatywnej. W uzasadnieniu decyzji Wójta brak jest też odniesienia się do treści raportu oraz uzyskanych opinii i uzgodnień. Generalnie, jak słusznie skonstatował organ II instancji, uzasadnienie decyzji Wójta nie spełnia nawet wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., gdyż zawiera ono jedynie szczątkowe uzasadnienie faktyczne, i to odnoszące się w większości do okoliczności irrelewantnych prawnie, natomiast uzasadnienia prawnego nie zawiera praktycznie w ogóle. Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał, że zakres okoliczności koniecznych do wyjaśnienia oraz czynności do dokonania w rozpoznawanej sprawie uniemożliwiał przeprowadzenie tego przez organ II instancji w ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego z art. 136 § 1 k.p.a., bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 k.p.a. Organ II instancji nie dopuścił się zatem nieprawidłowości, stosując w tej sprawie art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ w dostatecznym stopniu wykazał wystąpienie przesłanek pozwalających na zastosowanie tego przepisu w kontrolowanej sprawie. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., sprzeciw oddalił.