III SA/Po 363/19

Dnia 19 września 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędziowie WSA Marzenna Kosewska WSA Mirella Ławniczak (spr.) Protokolant: st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2019 roku przy udziale sprawy ze skargi M. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] marca 2019r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] listopada 2018r., nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...], decyzją z dnia [...] marca 2019 roku, nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. K., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] listopada 2018 roku o ustaleniu nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w łącznej kwocie [...]zł. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...]., pismem z dnia [...] sierpnia 2018 roku, zawiadomił M. K. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego. Organ wyjaśnił stronie, że wszczęcie postępowania nastąpiło "w związku z zaniechaniem kontynuowania zobowiązania związanego z wypłatą przedmiotowych płatności polegających na pobraniu nienależnych płatności. Otrzymane środki uzyskano na podstawie odpowiedniej konfiguracji osobowych poprzez tworzenie tzw. sztucznych warunków w celu zmaksymalizowania wysokości otrzymanych płatności w różnych schematach pomocowych do działek, do których na mocy przepisów szczególnych płatność nie zostałaby przyznana z powodu przekroczenia maksymalnej powierzchni, do jakiej na mocy przepisów prawa płatność przysługuje". Decyzją z dnia [...] listopada 2018 roku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...]. ustalił M. K. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że organ przyznał M. K. płatność rolnośrodowiskową za 2012 rok w kwocie [...]zł (decyzja z dnia [...] kwietnia 2013 roku nr [...]), płatność rolnośrodowiskową za 2013 rok w wysokości [...] zł (decyzja z dnia [...] maja 2015 roku nr [...]) oraz płatność rolnośrodowiskową za 2014 rok w kwocie [...]zł (decyzja z dnia [...] października 2015 roku nr [...]). Decyzje o przyznaniu płatności za rok 2012 i rok 2013 zostały wykonane. Przekazanie środków pomocowych nastąpiło na rachunek bankowy beneficjenta w dniu [...] maja 2012 roku (za 2012 rok) oraz w dniu [...] czerwca 2015 roku (za 2013 rok). Odnośnie podstaw ustalenia nienależnie pobranych płatności Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wyjaśnił, że "rozstrzygnięcie niniejszej sprawy opiera się na decyzji z dnia [...] września 2016 roku o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015, gdzie jako podstawę odmowy przyznania płatności wskazano stworzenie sztucznych warunków dla uzyskania pomocy poprzez tworzenie wielu gospodarstw rolnych powiązanych ze sobą osobowo i kapitałowo". Strona skorzystała z prawa do odwołania. Odwołujący się zażądał uchylenia decyzji oraz umorzenia postępowania, ewentualnie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji podzielając w całości ocenę Kierownika Biura Powiatowego ARiMR. M. K., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, skorzystał z prawa skargi do sądu administracyjnego. Skarżący zażądał uchylenia decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR. W skardze powtórzone zostały zarzuty z odwołania od decyzji organu I instancji. Skarżący wskazał na: 1) naruszenie art. 97 §1 pkt 4 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez jego niezastosowanie i brak zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzone jest postępowanie w sprawie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej za 2015 rok, 2) naruszenie art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, poprzez wybiórczą, sprzeczną z zasadami doświadczenia życiowego i logiki, ocenę materiału dowodowego oraz uznanie, że zachodzą podstawy do wydania decyzji o ustaleniu kwot nienależnie pobranych z tytułu programu rolnośrodowiskowego, w sytuacji gdy organ opiera swoje stanowisko na decyzji zaskarżonej skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, 3) naruszenie art. 107 §1 i §3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez brak wskazania podstaw do wydania decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności, a to z uwagi na okoliczność, że decyzja odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za rok 2015 nie może być podstawą do ustalenia zwrotu wcześniej udzielonych płatności, gdyż jako objęta skargą kasacyjną, nie jest prawomocna, 4) naruszenie art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 roku w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnoty Europejskich poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie nie doszło do przedawnienia zobowiązania zwrotu pobranego świadczenia. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się uzasadniona. Analiza treści uzasadnienia kwestionowanej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...]. uzasadnia stanowisko, że obie decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 11, art. 77 §1 oraz art. 107 §3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2018, poz. 2096 ze zm.) W ocenie Sądu organy ARiMR nie dokonały należytego rozpoznania kontrolowanej sprawy. W uzasadnieniu wydanych decyzji ani Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, ani Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...]. nie wskazali faktów, które uznali za udowodnione. W uzasadnieniu decyzji nie zostały powołane ustalenia faktyczne aktualne z punktu widzenia wycofania płatności za 2012 i 2013 rok. Organy nie wykazały, że wypłacone skarżącemu środki pomocowe za 2012 i 2013 rok zostały pobrane nienależnie. O tym, czy środki pomocowe wypłacone za rok 2012 i rok 2013 zostały nienależne pobrane, nie może przesądzać decyzja z dnia [...] września 2016 roku o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za 2015 rok. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR trafnie, zgodnie z prawem, uznaje, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy nie wystąpiły warunki do zastosowania art. 97 §1 pkt 4 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd wskazuje, że decyzja w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych za rok 2015 oraz sądowa kontrola legalności takiej decyzji nie mają charakteru zagadnienia wstępnego dla sprawy zwrotu nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za 2012 oraz 2013 rok. Z tego względu, że decyzja o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowych za rok 2015 nie jest prejudykatem dla aktualnie skarżonego rozstrzygnięcia, to okoliczności ujawnione w toku rozpoznawania sprawy o odmowie przyznania płatności mogą, co najwyżej, stanowić o konieczności wszczęcia postępowania wyjaśniającego w innej sprawie, dotyczącej ustalenia nienależnie pobranych płatności za 2012 oraz 2013 rok, czyli sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 28 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2013, poz. 173 ze zm.) oraz art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. 2014, poz. 1438 ze zm.). Natomiast wydanie rozstrzygnięcia, co do tego, że środki pomocowe za rok 2012, czy rok 2013, zostały pobrane nienależnie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w odrębnej sprawie administracyjnej, a nadto poczynienia ustaleń odnośnie tego, czy i w jakim zakresie, tworzenie sztucznych warunków pozostaje aktualne w odniesieniu do płatności pobranych za 2012 rok oraz za 2013 rok. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie oraz poczynienie ustaleń warunkujących wydanie decyzji o zwrocie nienależnie pobranych płatności jest prawnym obowiązkiem organów Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Stąd w ramach tego postępowania organy ARiMR obowiązane były do gromadzenia dowodów, dokonywania ustaleń faktycznych, kwalifikacji prawnej dokonanych ustaleń oraz wyjaśnienia stronie przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy. Wydanie rozstrzygnięcia o zwrocie nienależnie pobranych płatności wymagało wykazania, że tworzenie sztucznych warunków przez skarżącego (podział gospodarstwa) miał miejsce już na etapie składania wniosków pomocowych za 2012 i 2013 rok oraz, że już wówczas celem tych działań było uniknięcie modulacji, stawek degresywnych, limitu powierzchni i zwierząt, do których można było uzyskać płatności. W uzasadnieniu decyzji organów obu instancji brak jest wskazanych powyżej elementów. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest, i nie może być, wyręczanie organów administracji publicznej. Sąd administracyjny nie może w zastępstwie organów Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa gromadzić materiału dowodowego, oceniać treść zebranych dowodów oraz dokonywać ustaleń niezbędnych dla załatwienia sprawy administracyjnej. Okoliczność, że organy ARiMR w dniu [...] lipca 2017 roku ostatecznie odmówiły skarżącemu przyznania płatności rolnośrodowiskowej za rok 2015, w żadnym zakresie nie przesądza o konieczności wycofania pomocy otrzymanej przez skarżącego za inne okresy, a w kontrolowanym przypadku o zaistnieniu warunków do wydania decyzji o zwrocie pomocy otrzymanej za 2012 i 2013 rok. Potwierdzenie przez sąd administracyjny legalności decyzji o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowych za rok 2015 jest także okolicznością indyferentną dla sprawy ustalenia wysokości nienależnie pobranych płatności za 2012 i 2013 rok. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR argumentuje w uzasadnieniu decyzji, iż w kontrolowanej sprawie nie zachodziły warunki dla obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego, ale jednocześnie przyjmuje jako własne stanowisko Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...]., że "rozstrzygnięcie w przedmiocie nienależnie pobranych płatności za rok 2012 i 2013 opiera się na decyzji z dnia [...] września 2016 roku o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015". Wyjaśnić zatem należy, że podstawą rozstrzygania o prawach i obowiązkach strony postępowania administracyjnego nie mogą być egzemplifikacje dotyczące tworzenia sztucznych warunków dla otrzymania środków pomocowych, i to nawet wówczas, gdy powołane przykłady zostały uznane przez sądy administracyjne za tworzenie sztucznych warunków (nadużycie prawa) na gruncie innych spraw sądowoadministracyjnych tego samego podmiotu. W ocenie Sądu argumentacja o wskazanych powyżej właściwościach dowodzi załatwienia kontrolowanej sprawy bez przeprowadzenia odrębnego postępowania wyjaśniającego oraz bez poczynienia ustaleń niezbędnych dla rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej. Taki stan rzeczy przesądza o naruszeniu zarówno przepisów postępowania administracyjnego, jak i przepisów prawa materialnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018, poz. 1302 ze zm.). Organy nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie oraz nie powołały ustaleń faktycznych warunkujących zastosowanie przepisów prawa materialnego aktualnych na gruncie kontrolowanej sprawy, czyli ustalenia wysokości nienależnie pobranych płatności za 2012 i 2013 rok. Rozpoznając sprawę ponownie organy będą miały na uwadze, że ujawnienie sytuacji tworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści przewidzianych danym systemem wsparcia skutkuje zarówno odmową przyznania płatności, jak i wycofaniem korzyści, a więc zwrotem płatności już otrzymanych - art. 4 ust. 3 rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 roku w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich oraz art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 roku ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich. Sprawa odmowy przyznania płatności oraz sprawa ustalenia nienależnie pobranych płatności (wycofania pomocy) to dwie odrębne sprawy administracyjne, zarówno na gruncie prawa wspólnotowego, jaki i krajowego. Powołane przepisy wspólnotowe współokreślają treść kompetencji organów administracji publicznej ustanowioną przepisem art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dotyczącą ustalania kwoty nienależnie pobranych płatności w ten sposób, że tworzą podstawę prawną dla działań mających na celu usunięcie skutków obejścia prawa przez podmioty, które pobrały płatności wbrew intencjom prawodawcy unijnego. Klauzule generalne ujęte w art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 oraz w art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95 są związane ze zjawiskiem nadużycia prawa. Przepisy, zarówno wspólnotowe, jak i krajowe, nie wskazują konkretnych sytuacji nadużycia prawa, jakie mogą powstać na gruncie konkretnej pomocy (płatności). Z tego względu na organie administracji publicznej spoczywa procesowy obowiązek wykazania, że beneficjent pomocy dokonuje kreacji określonych stanów faktycznych w tym celu, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi, który przewiduje korzystniejsze skutki dla podmiotu dokonującego kreacji (porównaj wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2019 roku o sygn. akt I GSK 1297/18, Lex nr 2718532). Z tego względu przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy ARiMR są obowiązane do wykazania, aktualnych z punktu widzenia wycofywanej pomocy (płatności za 2012 i 2013 rok), działań kształtujących stosunki faktyczne lub prawne ukierunkowane na "zmaksymalizowanie wysokości otrzymanych płatności w różnych schematach pomocowych do działek, do których na mocy przepisów szczególnych płatność nie zostałaby przyznana z powodu przekroczenia maksymalnej powierzchni, do jakiej na mocy przepisów prawa płatność przysługuje" oraz dokonania oceny tych działań w zakresie ich gospodarczej celowości. W ramach ponownego rozpoznania sprawy organy obowiązane są również do przeprowadzenia oceny kwestii upływu przedawnienia odnośnie kompetencji do wycofania pomocy wypłaconej skarżącemu za 2012 oraz 2013 rok. Brak jest podstaw prawnych dla przyjęcia stanowiska, że okres przedawnienia rozpoczął bieg w dniu [...] grudnia 2015 roku, czyli w dacie, do której możliwe było dokonywanie wypłat w ramach wieloletniego programu. W ocenie Sądu przyjęcie takiej daty rozpoczęcia terminu przedawnienia wynika z błędnej wykładni i błędnego zastosowania art. 3 ust. 1 rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95. Zgodnie z powołanym przepisem, co do programów wieloletnich "okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu", co należy rozumieć w ten sposób, że okres przedawnienia, zawsze liczony od daty dopuszczenia się nieprawidłowości, nie może się zakończyć przed datą ostatecznego zakończenia programu, a więc gdyby czteroletni okres przedawnienia miał upłynąć przed zakończeniem wieloletniego programu, to okres przedawnienia ulega przedłużeniu do momentu ostatecznego zakończenia programu (porównaj wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 kwietnia 2018 o sygn. akt III SA/Gd 171/18, Lex nr 2493573). Z powyższych względów uznać należało, że Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR całkowicie bezpodstawnie stwierdza, że końcowy termin czteroletniego okresu przedawnienia wypadał w dniu [...] grudnia 2019 roku, co wspiera stanowiskiem, że okres przedawnienia należy liczyć od dnia [...] grudnia 2015 roku, czyli daty do której możliwe było dokonywanie wypłat w ramach programu pomocowego. Mając na uwadze powyższe Sąd uznaje, że także kwestia przedawnienia nie została należycie rozpoznana i rozstrzygnięta. Analiza uzasadnienia skarżonej decyzji nie wyjaśnia, ani w zakresie przyjętych ustaleń faktycznych, ani w odniesieniu do wykładni zastosowanych przepisów, dlaczego w ocenie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR okres przedawnienia wypada w dniu [...] grudnia 2019 roku. Obowiązkiem procesowym organów ARiMR jest wskazanie zdarzenia rozpoznawanego przez organ, jako dopuszczenie się nieprawidłowości, a przez to wskazanie daty rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia. To samo dotyczy daty i zdarzenia, które organ rozpoznaje, jako przerwanie biegu przedawnienia. W razie ustalenia, że okres przedawnienia upłyną organ obowiązany jest do umorzenia postępowania. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 i art. 205 §2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1 i pkt 2 sentencji wyroku.