III SA/Po 366/18

Dnia 29 stycznia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Mirella Ławniczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 stycznia 2021 roku sprawy ze skargi M. N. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w P. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek oddala skargę Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. (dalej jako ZUS lub organ rentowy): 1. działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. dalej "k.p.a."), w związku z art. 30, art. 83b ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz.1778 dalej "u.s.u.s.") odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku M. N. (dalej też jako strona lub skarżąca) o umorzenie składek na: - Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres od stycznia 1999 r. do sierpnia 2001 r. - w kwocie [...]zł; - Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych za okres od stycznia 1999 r. do sierpnia 2001 r. - w kwocie [...]zł; za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych; 2. działając na podstawie art. 61a §1 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 3a, art. 83 b ust. 1 u.s.u.s. odmówił wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia należności z tytułu składek na: - Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres od stycznia 1999 r. do sierpnia 2001 r. - w kwocie [...]zł w tym z tytułu: składek w kwocie [...]zł; odsetek w kwocie [...]zł; - Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych za okres od stycznia 1999 r. do sierpnia 2001 r. - z tytułu odsetek w kwocie [...]zł; - Fundusz Pracy za okres od stycznia 1999 r. do sierpnia 2001 r. - w łącznej kwocie [...]zl w tym z tytułu: składek w kwocie [...]zł; odsetek w kwocie [...]zł za pracowników w części finansowanej przez płatnika. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. W dniu [...] grudnia 2017 r. do ZUS wpłynęło odwołanie od decyzji ZUS z [...] października 2017 r. znak sprawy [...], określającej wysokość zadłużenia za okres od stycznia 1999 r. do sierpnia 2001 r. W odwołaniu zawarto także wniosek o umorzenie odsetek od należności za okres od stycznia 1999 r. do sierpnia 2001 r. na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, oraz o umorzenie należności głównej zgodnie z wyrokiem WSA w Poznaniu z [...] lutego 2017 r. (zapadłym w sprawie skarżącej - dopisek Sądu) oraz o uznanie, iż nastąpiło przedawnienie należności. Zakład Ubezpieczeń Społecznych uznał, że w odwołaniu został zawarty wniosek o umorzenie należności za okres od stycznia 1999 r. do sierpnia 2001 r. Zadłużenie za ten okres zostało stwierdzone prawomocną decyzją ZUS z [...] lutego 2011 r. określającą wysokość zadłużenia. Na dzień [...] grudnia 2017 r. na koncie skarżącej figurowały, między innymi, zaległe składki za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych w kwocie [...]zł oraz w części finansowanej przez płatnika w kwocie [...]zł. Uwzględniając przepisy dotyczące określenia terminu przedawnienia ZUS ustalił, że należności za okres od stycznia 1999 r. do sierpnia 2001 r. nie uległy przedawnieniu. Organ wskazał, że zgodnie z art. 24 ust. 5 u.s.u.s. nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia. W związku z dokonaniem [...] maja 2011 r. zabezpieczenia hipotecznego na należnościach z tytułu składek za okres od stycznia 1999 r. do sierpnia 2001 r. w oparciu o prawomocną decyzję określającą wysokość zadłużenia z [...] lutego 2011 r., należności z tytułu składek za ww. okres nie przedawniły się. Dalej ZUS wskazał, że zgodnie z art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się przepisu art. 28, na podstawie którego Zakład Ubezpieczeń Społecznych umarza należności z tytułu składek. W przepisie tym ustawodawca użył sformułowania "nie stosuje się". Oznacza to, że w stosunku do wskazanych w nim należności Zakład nie może podjąć jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie ich umorzenia. Dotyczy to zarówno rozstrzygnięcia dla skarżącej pozytywnego, jak i negatywnego. W przypadku tego rodzaju składek, Zakład nie może badać przesłanek umorzenia przewidzianych w art. 28 u.s.u.s. Zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w uzasadnionych przypadkach możliwe jest umorzenie należności z tytułu składek ubezpieczonych, którzy są równocześnie płatnikami tych składek, gdy nie są one całkowicie nieściągalne. Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie może opłacić tych należności. Oznacza to, że umorzenie z powodu trudnej sytuacji może dotyczyć wyłącznie składek na własne ubezpieczenia płatnika składek. W odniesieniu do należności z tytułu składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez płatnika, które figurują na koncie płatnika składek, przepis ten nie ma zastosowania. Oznacza to, że Zakład nie może podjąć jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na podstawie tego przepisu. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Art. 83b u.s.u.s. mówi natomiast, że w przypadkach, gdy k.p.a. przewiduje wydanie postanowienia kończącego postępowanie Zakład wydaje decyzję. W ocenie ZUS oznacza to, że w sprawie skarżącej z uwagi na rodzaj składek – istnieje brak możliwości ich umorzenia – dlatego też należało wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. N. wniosła o uchylenie ww. decyzji ZUS, domagając się umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. W ocenie skarżącej ZUS nie wykonał wyroków WSA w Poznaniu zapadłych w sprawach o sygn. III SA/Po [...] i III SA/Po [...], celowo wydając kolejną decyzję w tym samym przedmiocie sprawy na szkodę płatnika, lekceważąc powagę rzeczy osądzonej, powielając dotychczasowe błędy i uchybienia. W powyższych wyrokach WSA uchylił decyzje organu rentowego w przedmiocie odmowy umorzenia składek. Nadto skarżąca wskazała, że Trybunał Konstytucyjny orzekł w wyroku SK [...] iż artykuł 70 § 6 O.p. jest niezgodny z Konstytucją i nie daje podstawy do egzekucji hipoteki przymusowej za przedawnione należności oraz za umorzone zaległości na podstawie ustawy. Skarżąca podkreśliła, że dochodzone przez ZUS należności są przedawnione i nie ma aktualnie możliwości ich dochodzenia. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. sygn. III SA/Po [...] WSA w Poznaniu zawiesił postępowanie ze skargi M. N., z uwagi na toczące się przed Sądem Okręgowym w P. postępowanie z odwołania skarżącej od decyzji ZUS II Oddział w P. z [...] października 2017 r. w przedmiocie zadłużenia z tytułu składek za lata 1999 - 2001 (sygn. VIII U [...]/20). W uzasadnieniu postanowienia WSA wskazał, że w dacie wydawania postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie zawisłej przed sądem powszechnym nie zostało jeszcze wydane prawomocne orzeczenie. Dalej Sąd wskazał, że w okolicznościach badanej sprawy istota sporu sprowadza się do legalności decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącej o umorzenie należności na rzecz ZUS powstałych w okresie, którego dotyczy sprawa o składki zawisła przed sądem powszechnym, należności z tytułu składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez płatnika, które figurują na skarżącej koncie płatnika składek. Ponieważ to właśnie od oceny sądu powszechnego, czy M. N. posiada zobowiązania z tytułu składek czy też poszczególne składki uległy przedawnieniu zależy rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, sąd administracyjny postanowił o zawieszeniu postępowania sądowo-administracyjnego. WSA ustalił, że w dniu [...] czerwca 2019 r. w sprawie o sygn. VIII U [...] zapadł wyrok na skutek odwołania M. N. od decyzji ZUS II Oddział w P. o zaległe składki, mocą którego Sąd Okręgowy w P. (k. 88 akt sądowych): 1. Zmienił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł, że odwołująca nie jest dłużnikiem ZUS z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych a) Z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres od stycznia 1999 do marca 2001 r. b) Z tytułu składek na ubezpieczenia zdrowotne za okres od stycznia 1999 do marca 2001 r. c) Z tytułu składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od stycznia 1999 do marca 2001 r. 2. W pozostałym zakresie odwołanie oddalił 3. Nie obciążył odwołującej kosztami zastępstwa procesowego pozwanego organu rentowego. Wskutek rozpoznania apelacji organu rentowego Sąd Apelacyjny w P. wyrokiem z [...] lipca 2020 r. sygn. III AUa [...], zmienił zaskarżony wyrok w pkt 1 i oddalił odwołanie i w pozostałym zakresie oddalił apelację. Postanowieniem z [...] listopada 2020 r. sygn. III SA/Po [...] WSA w Poznaniu podjął zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Dokonując kontroli decyzji ZUS w świetle powyższych kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że wywiedziona przez M. N. skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja ZUS z dnia [...] kwietnia 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku M. N. o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres stycznia 1999 r. do sierpnia 2001 r. za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych (pkt 1 decyzji) oraz za pracowników w części finansowanej przez płatnika (pkt 2 decyzji). Należy również wskazać, że prawidłowo ZUS ustalił, iż składki za ww. okres, wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie uległy przedawnieniu, z uwagi na dokonanie zabezpieczenia hipotecznego w dniu [...] maja 2011 r. w oparciu o prawomocną decyzję określającą wysokość zadłużenia z dnia [...] lutego 2011 r. Zgodnie z art. 24 ust. 5 u.s.u.s. nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia. Ponadto z akt sprawy wynika, że wyrokiem Sądu Apelacyjnego w P. z dnia [...] lipca 2020 r. sygn. III AUa [...], po rozpoznaniu apelacji organu rentowego, Sąd Apelacyjny w P. zmienił pkt 1 ww. wyroku Sądu Okręgowego w P., którym orzeczono że skarżąca nie jest dłużnikiem ZUS za okres od stycznia 1999 r. do marca 2001 r. i oddalił odwołanie w tym zakresie. Wobec powyższego prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego stwierdzającego, że skarżąca jest dłużnikiem ZUS w zakresie składek, mogła się ubiegać o umorzenie zaległych składek na ubezpieczenia społeczne nie tylko za okres od stycznia 1999 r. do marca 2001 r. ale także za okres od kwietnia 2001 r. do sierpnia 2001 r. Jak wynika bowiem z uzasadnienia wyroku Sądu Apelacyjnego w P., z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz z informacji o zabezpieczeniach na majątku dłużnika z dnia [...] stycznia 2018 r. należności publicznoprawne za okres od stycznia 1999 r. do sierpnia 2001 r. zostały zabezpieczone hipoteką przymusową na nieruchomości położonej w S.. Zasady podlegania ubezpieczeniom społecznym, ubezpieczeniu zdrowotnemu, ubezpieczeniu na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych określają przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 266, dalej: "u.s.u.s."), które w sposób ścisły regulują sytuacje, pozwalające ubiegać się wnioskodawcom o umorzenie należności z tytułu ubezpieczenia społecznego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. W myśl art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Art. 28 ust. 3 u.s.u.s. określa w punktach od 1 do 6 przypadki całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. Umorzenie należności z tytułu składek w innych sytuacjach, niż całkowita ich nieściągalność możliwe jest w sytuacji, którą reguluje art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. Zgodnie jednak z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Wszystkie wskazane wyżej regulacje nie mają jednak zastosowania do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek. Zgodnie bowiem z art. 30 u.s.u.s., do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28. Wprowadzony przez ustawodawcę w art. 30 u.s.u.s. zwrot "nie stosuje się", należy interpretować w sposób ścisły, tj. że w stosunku do wskazanych w nim należności, wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek merytorycznego rozstrzygnięcia, opartego na art. 28 u.s.u.s. Oznacza to, że przedsiębiorca nie może skutecznie ubiegać się o umorzenie składek ujętych na jego koncie w części nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne pracowników finansowanych przez nich samych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] października 2012r., sygn. akt II GSK [...]). Wprowadzenie przez ustawodawcę zastrzeżenia, o którym mowa w art. 30 u.s.u.s. oznacza, że możliwość umarzania składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami została normatywnie bezwzględnie wyłączona. Taka regulacja jest uzasadniona tym, że to nie płatnik składek, a ubezpieczony ponosi rzeczywisty ciężar finansowy tych składek. Płatnik jest więc jedynie "pośrednikiem", który odprowadza składki do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Wyklucza to możliwość powoływania się w takiej sytuacji przez płatnika na okoliczności dotyczące jego sytuacji, jako przesłankę uzasadniającą rezygnację przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z egzekwowania składek, których realny ciężar finansowy ponieśli ubezpieczeni (por. wyrok NSA z dnia [...] października 2012r., II GSK [...], wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia [...] marca 2018r., III SA/Łd [...]; dostępne: www.orzeczenie.nsa.gov.pl). Z powyższego wynika w sposób jednoznaczny, że w przypadku składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących ich płatnikami, ustawodawca nie przewiduje możliwości ich umarzania, rozkładania na raty, czy odraczania terminu płatności. Innymi słowy, nie istnieją podstawy prawne do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej w tej części. Jednocześnie Zakład Ubezpieczeń Społecznych uznał brak podstaw do prowadzenia postępowania w zakresie wniosku skarżącej o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia za pracowników w części finansowanej przez płatnika. W myśl art. 28 ust. 3a u.s.u.s., należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Powyższa regulacja obejmuje jedynie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Innymi słowy, sformułowanie użyte w treści powyższego przepisu, odnosi się wyłącznie do należności z tytułu składek ciążących na stronie skarżącej, jako osobie prowadzącej działalność gospodarczą, a zatem należności składkowych "ubezpieczonych", czyli ich własnych obciążeń z tego tytułu. Przedstawiona interpretacja art. 28 ust. 3a u.s.u.s. znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowym, które przyjęło, że przewidziana w tym przepisie możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne dotyczy tylko zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie własne płatnika (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia [...] października 2006r., sygn. akt III UK [...], publ. OSNP 2007, Nr [...], poz. 287; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] marca 2008r., sygn. akt II GSK [...]). Tym samym, treść art. 28 ust. 3a u.s.u.s. wyłącza normatywnie możliwość rozpoznania merytorycznego wniosku skarżącej o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia za zatrudnionych pracowników i finansowanych przez płatnika tych składek, na podstawie tego przepisu, gdyż dotyczy on wyłącznie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne "ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia". Prawidłowo więc organ rentowy wydał decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w tym zakresie. Zgodnie bowiem z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na podstawie przepisu art. 83b ust. 1 u.s.u.s. jeżeli przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, Zakład w tych przypadkach wydaje decyzję. Mając to na uwadze należało stwierdzić, że rozstrzygnięcie ZUS w niniejszej sprawie odpowiada prawu i w związku z powyższym brak jest podstaw prawnych do jego uchylenia. Podnoszone przez skarżącą w skardze okoliczności pozostają bez wpływu na treść wydanej decyzji. W szczególności nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut o niewykonaniu poprzednich wyroków WSA zapadłych w sprawach M. N., gdyż dotyczą one innych okresów składkowych niż przedmiot sprawy administracyjnej w kontrolowanym judykacyjnie przez Sąd niniejszym postępowaniu. Z treści uzasadnień: wyroku WSA w Poznaniu z dnia [...] lutego 2017r., sygn. akt III SA/Po [...] oraz wyroku WSA w Poznaniu z dnia [...] marca 2018 r., sygn. akt III SA/Po [...] (na które to orzeczenia powołuje się skarżąca) wynika, że sprawa dotyczyła składek za inne okresy, a mianowicie za okres od 1995r. do 1998 r. Mając na uwadze wszystkie podniesione wyżej okoliczności Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, dlatego działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.