III SA/Po 368/24

Dnia 22 listopada 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędzia WSA Walentyna Długaszewska (sprawozdawca) Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz Protokolant: St. sekr. sąd. Anna Adamska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2024 roku sprawy ze skargi J. Ł. na akt Starosty z dnia 4 sierpnia 2023 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu zmiany stałej organizacji ruchu w ciągu drogi gminnej I. stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w części dotyczącej zakazu wjazdu pojazdów rolniczych dla drogi gminnej ul. [...] w miejscowości O., gm. G.; II. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego kwotę 780,- (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie datowanym na 31 lipca 2023 r. (data wpływu do Starostwa Powiatowego w G. 2 sierpnia 2023 r.) Gmina G. zwróciła się do Starosty o zatwierdzenie projektu zmiany stałej organizacji ruchu w ciągu drogi gminnej ul. [...] w m. [...] od 12 sierpnia 2023 r. przez lokalizację przystanku autobusowego oraz wprowadzenie strefy zamieszkania i zakazu wjazdu ciągników rolniczych w m. [...]. W załączonym do powyższego pisma projekcie zmiany stałej organizacji ruchu wskazano, że dotyczy on obiektu w postaci przystanku autobusowego (przez ustawienie znaku D-15) i wprowadzenia ograniczenia prędkości do 30 km/h oraz zakazu wjazdu dla ciągników w m. [...]. Projekt zmiany stałej organizacji ruchu zawiera: I. kartę uzgodnień, II. opis techniczny i III. Część rysunkową. Na karcie uzgodnień 4 sierpnia 2023 r. Starosta umieścił adnotację o treści: "Zatwierdzam z uwagą w związku z brakiem oznakowania P-17". W opisie technicznym (pkt 4) wskazano, że zmiana organizacji ruchu polega m. in. na ustawieniu znaku zakazu wjazdu ciągników rolniczych B-6 (1 szt.), zaś w pkt 3 opisu technicznego scharakteryzowano drogę i ruch na drodze, ale nie podano przyczyny ustawienia znaku B-6. Skargę na wyżej powołany akt Starosty z 4 sierpnia 2023 r. w części dotyczącej zakazu wjazdu pojazdów rolniczych dla drogi gminnej ul. [...] w m. [...] wniósł J. Ł., reprezentowany przez radcę prawnego. Skarżący zarzucił zaskarżonemu aktowi naruszenie: 1. § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z § 5 ust. 1 pkt 2 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r., poz. 784) przez niezaznajomienie się i niedokonanie analizy treści projektu, to jest nierozpatrzenie pod względem merytorycznym przez Starostę otrzymanego do zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu; 2. § 8 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 2 i 3 w zw. z § 5 ust. 1 pkt 2 i 5 rozporządzenia przez niedokonanie analizy projektu zmiany stałej organizacji ruchu, do czego organ był zobowiązany; 3. art. 2 i art. 7 w zw. z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), dalej: "Konstytucja", w zw. z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 645 ze zm.), przez nieuzasadnioną dyskryminację niektórych użytkowników ul. [...] w m. [...] 4. art. 2 i art. 7 Konstytucji w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r., poz. 1360 ze zm.), dalej: "K.c.", przez nierówne i niesprawiedliwe traktowanie mieszkańców m. [...], to jest bezprawną, nieuzasadnioną dyskryminację i ograniczenie w prawie korzystania z nieruchomości przez ich właścicieli. W uzasadnieniu skargi wskazano, co następuje. Skarżący jest właścicielem nieruchomości rolnej, do której prowadzi ul. [...]. W ciągu tej drogi postawiono znak B-6 - zakaz wjazdu ciągników rolniczych, co znacząco ograniczyło skarżącemu możliwość korzystania z jego nieruchomości. Skarżący jest rolnikiem i do prowadzenia działalności rolniczej korzysta z ciągnika rolniczego. Zakaz wjazdu ciągników na ul. [...] uniemożliwia mu dojazd ciągnikiem do jego nieruchomości. Organ nie dokonał analizy treści projektu i nie rozpatrzył go pod względem merytorycznym. Nie wziął pod uwagę, że ul. [...] prowadzi do nieruchomości rolnej i normalnym jest, że rolnik dojeżdża do swojej nieruchomości ciągnikiem. Organ powinien dokonać szczegółowej analizy projektu, z uwzględnieniem potrzeb wszystkich właścicieli nieruchomości. Organ arbitralnie, bez konkretnego uzasadnienia uznał, że na ul. [...] powinien obowiązywać zakaz wjazdu ciągników. Nie ma to uzasadnienia w stanie faktycznym. Ulica ta nie jest nadmiernie obciążona i przejazd ciągnika nie utrudni na niej ruchu. Skarżący wniósł na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej: "p.p.s.a.", o: 1. stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu; 2. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że zmiana organizacji ruchu dotycząca zakazu wjazdu pojazdów rolniczych jest spowodowana względami bezpieczeństwa ruchu drogowego. W dodatkowym piśmie procesowym (k. 15-16) skarżący podniósł, że w dokumentacji nie ma wzmianki o tym skąd i dlaczego stwierdzono, żeby dodatkowo postawić znak B-6. Z analizy projektu zmiany stałej organizacji ruchu nie wynika, że organ w jakikolwiek sposób zajął się dojazdem do nieruchomości rolnej, aby umożliwić rolnikowi jego pracę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje. Skarga jako zasadna zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest akt Starosty z 4 sierpnia 2023 r. o zatwierdzeniu projektu zmiany stałej organizacji ruchu w ciągu drogi gminnej ul. [...] w m. [...] w części dotyczącej zakazu wjazdu pojazdów rolniczych. Skarga jest dopuszczalna, gdyż zaskarżony akt należy do aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (por. uchwała o sygn. akt I OPS 14/13 - dostępna na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: "CBOSA"), a ponadto skarżący wykazał interes prawny do wniesienia skargi (przedstawił dokumenty wskazujące, że jest właścicielem działki, do której dojeżdża przez ul. [...]), który to interes zgodnie z art. 87 § 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 1526 ze zm.) naruszono wydaniem zaskarżonego aktu w części dotyczącej zakazu wjazdu pojazdów rolniczych (ustawienie znaku B-6). Na podstawie art. 10 ust. 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1047 ze zm.) wydano rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r., poz. 784), dalej: "rozporządzenie w sprawie zarządzania ruchem". Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem projekt organizacji ruchu powinien zawierać opis techniczny zawierający charakterystykę drogi i ruchu na drodze. Sporządzony w projekcie opis techniczny zawiera tego rodzaju informacje, ale nie można ich odnieść do ustanowionego zakazu wjazdu pojazdów rolniczych. Tymczasem zatwierdzenie organizacji ruchu nie jest i nie może być czynnością mechaniczną i arbitralną, gdyż prawodawca wymaga od organu merytorycznej analizy projektu (por.: prawomocny wyrok o sygn. akt III SA/Po 618/23 - dostępny w CBOSA). Organ zarządzający ruchem w wyniku tej analizy może bowiem: 1) zatwierdzić organizację ruchu w całości lub w części bez zmian lub po wprowadzeniu zmian lub wpisaniu uwag dotyczących wdrożenia organizacji ruchu (§ 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem); 2) odesłać projekt w celu wprowadzenia poprawek (§ 8 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem); 3) odrzucić projekt (§ 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem). W projekcie zmiany stałej organizacji ruchu nie uzasadniono dlaczego należy ją zmienić przez ustawienie na ul. [...] w m. [...] znaku zakazu wjazdu pojazdów rolniczych B-6. Stosownie natomiast do pkt 3.1.1. zdanie pierwsze, drugie i trzecie załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. z 2019 r., poz. 2311 ze zm.), dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych dla znaków drogowych", znaki zakazu stanowią podstawową kategorię znaków, którymi są wyrażane ustalenia dotyczące organizacji ruchu. Za ich pomocą można m. in. zamknąć wjazd pojazdów. Znaki zakazu jako ograniczające swobodę korzystania z dróg powinny być umieszczone po wnikliwej analizie skutków, jakie powodują dla uczestników ruchu. Zgodnie z pkt 3.2.7. powyższego załącznika znak B-6 "zakaz wjazdu ciągników rolniczych" stosuje się zwłaszcza na ulicach, na których występuje duże natężenie ruchu, a poruszanie się ciągników powodowałoby tamowanie ruchu, szczególnie przy utrudnionym wyprzedzaniu. W świetle powołanych przepisów uzasadnienie projektu zmiany stałej organizacji ruchu na skutek zastosowania znaku B-6 powinno w sposób jasny i przekonywujący przedstawiać motywy przemawiające za wprowadzeniem proponowanej zmiany, która nie może być uznaniowa ani arbitralna. W dokumentacji projektowej należy umotywować jej zasadność, czego w sprawie zabrakło (por.: wyrok o sygn. akt I OSK 1964/18 - dostępny w CBOSA). Powyższe narusza § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem w zw. z pkt 3.1.1 i pkt 3.2.7. załącznika nr 1 do rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dla znaków drogowych oraz art. 2 Konstytucji (Polska jest demokratycznym państwem prawnym) i art. 7 Konstytucji (organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa) w zw. z art. 140 K.c. (w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa), co - z uwagi na brak uzasadnienia w projekcie zmiany stałej organizacji ruchu części dotyczącej zakazu wjazdu pojazdów rolniczych dla drogi gminnej ul. [...] w m. [...] - nie uprawniało organu do zatwierdzenia tego projektu. Wskazanie w odpowiedzi na skargę, że zmiana organizacji ruchu dotycząca zakazu wjazdu pojazdów rolniczych jest spowodowana względami bezpieczeństwa ruchu drogowego jest nie tylko spóźnione, ale przede wszystkim nie ma odzwierciedlenia w projekcie zmiany organizacji ruchu. Skutkuje to stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu w powyższej części na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt I. sentencji wyroku. W pkt II. sentencji wyroku orzeczono o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Na zasądzone koszty składają się: kwota 300 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi i kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcowskiego.