III SA/Po 371/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędziowie WSA Mirella Ławniczak (spr.) WSA Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2010 r. przy udziale sprawy ze skargi A Spółki akcyjnej w [...] na interpretację Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2010 r. w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie w ramach Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego nr [...] oddala skargę /-/Sz. Widłak /-/M. Kosewska /-/M. Ławniczak Instytucja Zarządzająca WRPO na lata 2007 – 2013 ogłosiła konkurs nr 07/I/2009 dla Działania 1.2 "Wsparcie rozwoju MPS". "A" S.A. z siedzibą w [...] złożyła dokumentację aplikacyjną projektu ("A" zgodna z technologiami XXI wieku – wdrożenie innowacyjnego standardu transmisji danych DOCSIS 3.0"). Po przeprowadzeniu weryfikacji formalnej dokumentacji konkursowej wnioskodawca został poinformowany pismem Zastępcy Dyrektora Departamentu Wdrażania Programu Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] o negatywnej ocenie formalnej i odrzuceniu przedmiotowego wniosku. W ocenie organu projekt nie spełniał kryterium formalnego nr 11 (projekt nie dotyczy sektorów wyłączonych ze wsparcia w WRPO – zgodnie z wykluczeniami zapisanymi w pkt. 18 UWRPO, działanie 1.2) – dotyczy on bowiem budowy sieci teleinformatycznej celem świadczenia usług z zakresu dostępu do Internetu. Chodzi m. in. o wytworzenie systemu urządzeń CMTS DOCSIS 3.0 oraz szkieletu sieci 10 Gigabit celem wprowadzenia nowej usługi – multimedialnego dostępu do Internetu o przepływalności łącza od 15 do 120 Mb/s. Chodzi również o większą efektywność i mniejszą awaryjność oferowanych pakietów dostępu do Internetu. W proteście od wyniku oceny wniosku o dofinansowanie "A" S.A. z siedzibą w [...] wniosła o ponowną ocenę formalną jej wniosku z powodu błędnego przyjęcia, iż celem projektu jest budowa sieci teleinformacyjnej oraz naruszenia art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 6.12.2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (poprzez naruszenie zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów). W uzasadnieniu spółka wskazała, iż sieć teleinformatyczna jest funkcjonalnie powiązanym zespołem linii, urządzeń oraz innych zasobów (w tym oprogramowania), które umożliwiają przekazywanie sygnałów – informacji wysyłanych przez komputery. Budowa takiej sieci obejmuje zatem zakup oraz instalację tych elementów, łącznie z okablowaniem. Sporny projekt nie dotyczy tymczasem budowy sieci, gdyż ona już istnieje, chodzi tylko o jej udoskonalenie i wzbogacenie o podzespoły innowacyjne (str. 19 i 21 biznes planu, opis wydatków – str. 22 biznes planu i str. 6 wniosku). Spółka jedynie w ramach Działania 1.2 WRPO może starać się o dofinansowanie spornego projektu kluczowego dla efektywnego rozwoju jej przedsiębiorstwa (działanie 2.7 nie obejmuje przedsiębiorców prywatnych). Komisja Odwoławcza Instytucji Zarządzającej WRPO orzeczeniem z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] oddaliła powyższy protest w całości. W uzasadnieniu organ podniósł, iż wbrew tezom wnioskodawcy projekt dotyczy budowy nowej sieci teleinformatycznej, co narusza kryterium formalne nr 11 konkursu. Ma on polegać na wytworzeniu nowego systemu urządzeń CMTS DOCSIS 3.0 i szkieletu sieci 10 Gigabit oraz wprowadzeniu nowej oferty multimedialnego dostępu do Internetu i udoskonaleniu usługi dostępu w ramach obecnie świadczonych pakietów. Zamiaru budowy sieci teleinformatycznej nie zmienia to, iż nie nastąpi budowa nowej instalacji kablowo – kanalizacyjnej, lecz dojdzie do udoskonalenia sieci o odpowiednie podzespoły innowacyjne. Zasady przedmiotowego konkursu były publicznie znane i równe dla wszystkich. W skardze na powyższe orzeczenie wnioskodawca zażądał stwierdzenia, iż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucono naruszenie 26 ust. 2 ustawy z dnia 6.12.2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez błędną ocenę charakteru projektu i nieprzestrzeganie zasad równego traktowania wnioskodawców, zawężającą interpretację pkt. 18 Szczegółowego opisu priorytetów WRPO działanie 1.2 prowadzącą do wykluczenia prywatnych przedsiębiorców z otrzymania funduszy na działania dotyczące rozwoju sieci internetowej, przepisu rozdz. V pkt. 15 zd. 5 Procedury odwoławczej poprzez niepodpisanie orzeczenia przez wszystkich członków komisji oraz przepisu rozdz. V pkt. 15 zd. 1 Procedury poprzez rozstrzygnięcie protestu bez odbycia narady (13 maja 2010 r.). W piśmie z 07 lipca 2010 r. pełnomocnik Zarządu Województwa Wielkopolskiego wniósł o oddalenie skargi, powtarzając stanowisko zaskarżonego organu. W jego ocenie pojęcie budowy sieci teleinformacyjnej obejmuje też modernizację struktury takiej sieci i to nie tylko przy ograniczeniu się do położenia instalacji kablowo – kanalizacyjnej, celem świadczenia usług z zakresu dostępu do Internetu. Budową jest też doposażenie danej sieci przez specjalistyczne urządzenia, podzespoły i moduły powodujące usprawnianie przesyłu danych za pomocą kabla oraz poprawiające parametry techniczne sieci. W kwestii procesowej wskazano, iż oryginał orzeczenia Komisji Odwoławczej został podpisany przez jej wszystkich członków. Na rozprawie w dniu 14 lipca 2010 r. pracownik skarżącej spółki złożył pisemne ustosunkowanie się do powyższej odpowiedzi na skargę (k. 99-103 oraz k. 105-107). Podniesiono rozbieżności dotyczące daty posiedzenia Komisji (13 lub 17 maja 2010 r.), braku oryginału orzeczenia Komisji z podpisami wszystkich jej członków oraz zarzut niedopuszczalnej rozszerzonej wykładni pojęcia "budowy sieci teleinformatycznej" i objęcie nim również procesu modernizowania już istniejącej sieci. Przyjęcie takiej wykładni prowadzi do dyskryminacji prywatnych producentów dążących do modernizowania już istniejących sieci teleinformatycznych za pomocą środków unijnych. Projekt dotyczy tzw. sieci szkieletowej, której celem nie jest bezpośrednio świadczenie usług dostępu do Internetu (to jest bowiem zadanie tzw. sieci dostępowej). Sieć dostępowa już istnieje lub będzie rozbudowana ale nie w ramach przedmiotowego projektu. Planowana rozbudowa dotyczyć ma zatem wyłącznie sieci szkieletowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje przede wszystkim orzekanie w sprawach skarg na rozstrzygnięcia, akty, czynności i bezczynność określone w art. 3 § 2 ww. ustawy. Według § 3 sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Na takiej właśnie zasadzie kontroli sądów administracyjnych poddany został tryb dokonywania przez instytucję zarządzającą programami operacyjnymi oceny projektów zgłaszanych przez wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w ramach systemu realizacji regionalnych programów operacyjnych, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658 ze zm.). Zgodnie z przepisem art. 30 c ust. 1 tej ustawy – obowiązującym od dnia 20 grudnia 2008 r., po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sądowa kontrola dokonywana na podstawie art. 30 c i nast. ustawy, sprowadza się do zbadania, czy ocena projektu dokonywana przez instytucję zarządzającą programem operacyjnym została przeprowadzona w sposób zgodny z prawem, czy też w sposób prawo naruszający. W niniejszym postępowaniu skarżąca Spółka poddała kontroli sądowoadministracyjnej postępowanie dotyczące negatywnej oceny formalnej wniosku, zakończone jego odrzuceniem. Zdaniem składu orzekającego Komisja Odwoławcza Instytucji Zarządzającej Wielkopolskim Regionalnym Programem Operacyjnym na lata 2007-2013 tj. Zarządu Województwa Wielkopolskiego zasadnie stwierdziła, iż wniosek o dofinansowanie złożony przez skarżącego nie spełnia kryteriów regulaminowych i w związku z tym zasługuje na odrzucenie. Zgodnie z kryterium nr 11 Kryteriów Wyboru Projektów w ramach Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013, które miało zastosowanie przy ocenie wniosku o dofinansowanie skarżącej wsparciu finansowemu nie podlegają projekty wyłączone ze wsparcia w WRPO. W dalszej kolejności należało zauważyć, iż zgodnie z punktem 18 UWRPO, działania 1.2, do którego odnosi się powyższe kryterium wyłączone ze wsparcia finansowego zostały projekty polegające na budowie sieci informatycznej, której celem jest świadczenie usług z zakresu dostępu do Internetu. Zdaniem składu orzekającego projekt objęty wnioskiem złożonym przez skarżącego dotyczy w sposób bezpośredni budowy sieci informatycznej, której celem jest świadczenie usług z zakresu dostępu do Internetu. Uzasadniając powyższe stanowisko należy w pierwszej kolejności wskazać, iż projektowana przez skarżącego inwestycja dotyczy świadczenia usług z zakresu dostępu do Internetu. Zdaniem składu orzekającego to właśnie cel jakiemu ma służyć projekt stanowi podstawową przesłankę odrzucenia projektu skarżącego. Interpretując w sposób funkcjonalny charakter wyłączeń opisanych punktem 18 UWPRO działania 1.2 należy dojść do wniosku, że celem ich sformułowania było odstąpienie od dofinansowania projektów, które mają służyć wskazanym w przedmiotowym punkcie celom - zdaniem organizatorów konkursu z różnych przyczyn nie zasługującym (nie podlegającym) na dofinansowanie. Niezależnie od językowego brzmienia powyższego punktu należy dojść do wniosku, że jednemu z takich celów (a więc celów wyłączonych spod dofinansowania) ma służyć projekt zgłoszony przez skarżącego. Na okoliczność, iż przedmiotowy projekt ma na celu świadczenie usług z zakresu dostępu do Internetu bezpośrednio wskazuje opis zawarty w treści projektu, w którym skarżący wyjaśnia iż "w rezultacie realizacji projektu nastąpi rozbudowa istniejącej infrastruktury przedsiębiorstwa oraz wprowadzone zostaną nowe produkty (usługi)...w szczególności rozszerzona zostanie rozszerzona zostanie baza usług stałego dostępu do sieci Internet". W dalszej kolejności jak zauważa skarżący w projekcie: "Kompleksowa realizacja projektu pozwoli zaoferować firmie "A" nową usługę multimedialnego dostępu do Internetu o przepływowości łącza od 15 do 120 Mb/s.... Powyższe elementy opisu projektowanej inwestycji stanowią jednoznacznie, iż celem dofinansowania o które ubiega się skarżąca jest świadczenie usług z zakresu dostępu do Internetu, a jak zostało wcześniej wskazane takie usługi zgodnie z kryterium 11 Kryteriów Wyboru Projektów w ramach Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 zostały wyłączone od dofinansowania. Odnosząc się do dalszej analizy treści wyłączenia opisanego w punkcie 18 UWRPO, działania 1.2. należy zauważyć, iż wniosek złożony przez skarżącego, dotyczy modernizacji – udoskonaleniu istniejącej w ramach przedsiębiorstwa skarżącego sieci informatycznej. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż powyższą tezę potwierdził bezpośrednio skarżący w treści protestu z dnia 18.03.2010 r. (strona 2) wskazując, iż "Projekt nie dotyczy budowy sieci informatycznej (gdyż taka sieć już istnieje), a polega jedynie na jej udoskonaleniu" oraz w treści skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (strona 3): "...Projekt dotyczy udoskonalenia już istniejących poszczególnych składników sieci, stanowiąc tym samym modernizację sieci w rozumieniu przepisów Prawa telekomunikacyjnego". Okoliczność, iż przedmiotowy projekt dotyczy sieci informatycznej znajduje potwierdzenie także w treści opisu projektu z którego wynika, iż celem dofinansowania, o które wnioskuje skarżący jest wytworzenie szkieletu sieci 10Gigabit oraz wytworzenie systemu urządzeń CMTS DOCIS 3.0. Zdaniem składu orzekającego zapisy treści projektu oraz powyższe elementy, do których wytworzenia zmierza skarżący stanowią, iż przedmiotem inwestycji, o której dofinansowanie ubiega się skarżący jest sieć teleinformatyczna. W tym miejscu należy zauważyć, iż definiując pojęcie "sieci teleinformatycznej" nie można w sposób bezpośredni, jak to czyni skarżący odwoływać się do definicji zawartej w treści słowniczka UWRPO – działanie 2.7. który definiuje sieć teleinformatyczną jako "sieć telekomunikacyjna dla przekazu informacji wysyłanych przez komputery. Uzasadniając powyższą tezę należy wskazać, iż słowniczek dotyczący działania 2.7 nie może znaleźć zastosowania dla oceny projektu, o którego dofinansowanie ubiega się skarżący, a dla którego oceny mają zastosowania kryteria wyboru projektów w ramach działania 1.2. Powyższe działania stanowią zupełnie odrębne kryteria wyboru projektów i nie są wobec siebie w żaden sposób komplementarne. Mając na uwadze brak jednoznacznej definicji sieci teleinformatycznej należy stanąć na stanowisku, że przy ocenie czy dane elementy stanowią sieć teleinformatyczną, czy też takiej sieci nie tworzą w rozumieniu wyłączenia zawartego w punkcie 18 UWRPO działanie 1.2, podstawowe znaczenie ma to, czy będą służyć one świadczeniu usług z zakresu dostępu do Internetu. Zdaniem składu orzekającego wytworzenie szkieletu sieci 10 Gigabit, jak również wytworzenie systemu urządzeń CMTS DOCIS 3.0. oraz realizacja innych działań objętych wnioskiem o dofinansowanie ma na celu zwiększenie dostępu do Internetu i do szerszego świadczenia przez skarżącego usług w tym zakresie. Objęte wnioskiem i doprecyzowane biznesplanem cele projektu zakładały w istocie takie cele i priorytety jak projekty objęte działaniem 2.7.Także stanowiąca załącznik nr 8 wniosku opinia o innowacyjności zakłada wręcz, iż operator "A" zamierza rozpocząć świadczenie ulepszonej usługi stałego dostępu do Internetu oraz nowej usługi Multimedialnego Dostępu do Internetu. W dalszej kolejności w ocenie składu orzekającego nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, z którego wynika, iż przez budowę sieci teleinformatycznej należy rozumieć wyłącznie budowę nowej sieci (w tym zakup i instalację wszystkich jej elementów), nie zaś projektowaną przez skarżącego modyfikację-rozbudowę istniejącej sieci informatycznej. Odnosząc się do powyższego stanowiska należy wskazać, iż zgodnie z definicją pojęcia "budowa" zawartą w słowniku języka polskiego PWN przez budowę należy rozumieć "tworzenie czegoś". Modyfikując istniejącą sieć informatyczną i dodając do niej nowe urządzenia służące świadczeniu usług internetowych skarżący de facto tworzy inną niż dotychczas sieć teleinformatyczną. Realizacja projektowanych modyfikacji, nawet poprzez dodanie wyłącznie nowych elementów doprowadziłoby do tego, iż powstałaby zmieniona sieć teleinformatyczna, nie będąca siecią identyczną z dotychczas funkcjonującą w ramach przedsiębiorstwa skarżącego – sieć o odmiennych parametrach technicznych. W tym miejscu warto zaznaczyć posługując się przytoczoną definicją słownikową pojęcia "budowa", iż budowa oznacza "tworzenie czegoś", a więc powstawanie czegoś nie koniecznie od nowa i nie koniecznie poprzez realizację wszystkich elementów składających się na całość tworzonego przedsięwzięcia. Analogicznie i jedynie pomocniczo należy zauważyć, iż również polski ustawodawca definiując pojęcie budowy w ramach ustawy prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 roku przyjmuję w art. 3 punkt 6 ustawy, iż "budowę" stanowi nie tylko wykonanie obiektu budowlanego, ale również jego rozbudowa, odbudowa i nadbudowa. Przytoczone sposoby definiowania przedmiotowego pojęcia wskazują, że nie sposób uznać stanowiska skarżącego, zgodnie z którym poprzez budowę sieci informatycznej należy rozumieć wyłącznie powstanie od nowa i to wszystkich elementów takiej sieci. Samo wyłączenie zawarte w pkt 18 pdpkt b) nie zakłada przecież wyłącznie budowy sieci telekomunikacyjnej w sensie budowy od podstaw traktu światłowodowego, systemu okablowania czy sieci zasilającej, ale szerokopojętych usług z zakresu dostępu do Internetu. Słusznie też wyłączenie to ma charakter ogólnikowy, bowiem szczegóły doprecyzowane są w działaniu, do którego odsyła; tam też znajduje się słowniczek doprecyzujący pojęcia niezbędne dla oceny tego działania. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącej, zdaniem składu orzekającego kryteria wykluczające dofinansowanie projektów w ramach analizowanego Programu są sformułowane w sposób jednoznaczny i precyzyjnie wskazują, iż projekty których celem jest świadczenie usług z zakresu dostępu do Internetu zostaną odrzucone. Po dacie ogłoszenia konkursu wszyscy wnioskodawcy mogli przeprowadzać konsultacje w sprawach dotyczących konkursu i kryteriów wyboru projektów w specjalnym punkcie informacyjnym oraz drogą telefoniczną lub mailową. Strona skarżąca przystępując do przedmiotowego konkursu zobowiązana była zatem złożyć pełną dokumentację konkursową, po wcześniejszym wnikliwym zapoznaniu się z regulaminem konkursu i jego załącznikami oraz po ewentualnym skonsultowaniu swoich wątpliwości w powyższym trybie. Nie można wobec tego mówić o dyskryminowaniu wnioskodawców, gdyż reguły przedmiotowego konkursu były jednoznaczne i publicznie dostępne. Odnosząc się do podniesionych w treści skargi zarzutów dotyczących naruszenia przepisów procedury oceny wniosku o dofinansowanie i dotyczących sposobu podpisania orzeczenia Komisji Odwoławczej należy odnieść się do Szczegółowej Procedury Odwoławczej Wielkopolskiego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013. W rozdziale V pkt 30 wskazano, iż Dyrektor BOF zawiadamia wnioskodawcę o sposobie rozstrzygnięcia protestu i przesyła odpis orzeczenia Komisji Odwoławczej. Z przepisu wynika jednoznacznie, iż beneficjentowi nie przesyła się orzeczenia, a jedynie zawiadamia się go o sposobie rozstrzygnięcia i dodatkowo przesyła jego odpis. Tym samym skoro przepis nie nakłada obowiązku przesyłania oryginału orzeczenia nie ma też obowiązku podpisywania przez wszystkich członków Komisji każdego jego odpisu. W podobny sposób należy odnieść się do rozbieżności pomiędzy dniem wydania orzeczenia ([...] maja 2010 r.) oraz dniem rozpatrzenia protestu skarżącego ([...] maja 2010 r.) wskazanym w treści zaskarżonego orzeczenia. Powyższą nieprawidłowość należy uznać za oczywistą omyłkę pisarską nie stanowiącą podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał, iż negatywna formalna ocena spornego projektu została dokonana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, wobec czego należało orzec o oddaleniu skargi jako nie zasługującej na uwzględnienie na podstawie art. 30 c ust. 3 pkt. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658 ze zm.). /-//-/ Sz. Widłak /-/ M. Kosewska /-/ M. Ławniczak D.W.d