III SA/Po 371/16

Dnia 14 września 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska WSA Szymon Widłak (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Skrocka – Nerka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] września 2016 roku przy udziale sprawy ze skargi K. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2015 I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. na rzecz skarżącego kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "ARiMR") w P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w J. z dnia [...] września 2015 r., nr [...], o przyznaniu na rzecz K. S. (dalej: "strona") płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] czerwca 2015 r. strona wystąpiła o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015 deklarując realizację Pakietu 1. Rolnictwo zrównoważone w wariancie 1.1. Zrównoważony system gospodarowania na powierzchni [...] ha, a także Pakietu 8. Ochrona gleb i wód w wariancie 8.3.1. Międzyplon ścierniskowy na powierzchni [...] ha. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w J. decyzją z dnia [...] września 2015 r. przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości [...] zł, w tym z tytułu realizacji Pakietu 1. w wariancie 1.1. kwotę w wysokości [...] zł oraz Pakietu 8. w wariancie 8.3.1. kwotę w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu organ ten wskazał, że na działce rolnej B1 objętej realizacją Pakietu 1., w wyniku kontroli administracyjnej, stwierdzono nieprawidłowość o kodzie S1 polegającą na nieprzestrzeganiu właściwego doboru i następstwa roślin. Na działce tej, o powierzchni 2,90 ha, występowały następujące uprawy: w 2011 roku pszenica (zboża), w 2012 roku pszenica ozima (zboża), w 2013 roku mieszanka zbożowo-motylkowa (zboża), w 2014 roku pszenica ozima (zboża), a w roku 2015 bobik (strączkowe plus warzywa strączkowe). Organ podkreślił, powołując się między innymi na klasyfikacje grup upraw roślin Departamentu Rozwoju Obszarów Wiejskich w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że uprawa zadeklarowana jako mieszanka zbożowo-motylkowa, wobec braku grupy upraw "mieszanek z co najmniej dwóch grup roślin uprawnych jednorocznych" – wyróżnianej do 2013 roku, została zakwalifikowana jako grupa upraw "zboża". Znajduje to poparcie w agrotechnice roślin motylkowych drobnonasiennych, które wysiewa się zazwyczaj jako wsiewkę w rośliny główne (przede wszystkim zboża). Powyższe implikowało konieczność zmniejszenia płatności w ramach Pakietu 1. o [...] zł (13,60%). W odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej strona podniosła, że podejmując zobowiązanie rolnośrodowiskowe posiadała wiedzę na temat podziału grup upraw pochodzącego z 2010 roku, w którym oprócz grupy strączkowych (rośliny motylkowe o grubych nasionach) wyróżniono m.in. mieszanki z co najmniej dwóch grup roślin uprawnych (z reguły zboża i strączkowe). W planie działalności rolnośrodowiskowej na rok 2013 odwołujący założył więc uprawę mieszanki zbożowo-strączkowej/ motylkowej-bobowatej, składającą się z jęczmienia jarego oraz peluszki, która należy do motylkowych grubonasiennych. Na dowód zakupu nasion peluszki wraz z odwołaniem przedstawiono fakturę. W ocenie strony zadeklarowała ona zatem mieszankę dwóch grup upraw, a nie grupę upraw "zboża". Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w P., utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, podniósł, że wśród obowiązkowych wymogów do realizacji wariantu 1.1 w załączniku nr 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, wskazano na konieczność przestrzegania prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawianych w plonie głównych, przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin, z wyłączeniem roślin wieloletnich. Wymóg ten obowiązywał także w 2011 roku, gdy strona rozpoczynała realizację programu rolnośrodowiskowego. W ocenie organu odwoławczego ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że na działce rolnej B2A, położonej na działce ewidencyjnej nr [...], na powierzchni [...] ha, dla której we wniosku na 2015 rok strona zadeklarowała w plonie głównym bobik (strączkowe plus warzywa strączkowe), w poprzednich latach realizacji programu prowadzona była uprawa pszenicy (zboża) w roku 2011, pszenicy ozimej (zboża) w roku 2012, mieszanki zbożowo-motylkowej (zboża) w roku 2013 oraz pszenicy ozimej (zboża) w roku 2014. Na powierzchni [...] ha zastosowano zatem tylko dwie grupy roślin (zboża oraz strączkowe plus warzywa strączkowe), przez co odwołujący nie spełnił powyższego wymogu dotyczącego zmianowania upraw w pięcioletnim okresie realizacji programu. Organ ARiMR nie przychylił się przy tym do wyjaśnień zawartych w odwołaniu podnosząc, że odwołujący dotychczas nie zgłosił, aby na spornej działce w 2013 roku była inna uprawa w rzeczywistości (mieszanka zbożowo-strączkowa), niż to zgłoszono we wniosku na ten rok. To wnioskodawca lub osoba go reprezentująca ponosi odpowiedzialność za informacje podane we wniosku, które winny być zgodne ze stanem faktycznym, jak i z żądaniami i wolą samego wnioskodawcy. Z wniosku odwołującego wynika natomiast, że na działce była uprawa mieszanki zbożowo-motylkowej a nie zbożowo-strączkowej. Ponadto, zdaniem organu drugiej instancji, na dzień dzisiejszy nie sposób zweryfikować poprawności twierdzeń zawartych w odwołaniu, przez co same te twierdzenia nie mogą być podstawą uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej. Jednocześnie organ odwoławczy podzielił rozważania organu pierwszej instancji, co do kwalifikacji mieszanki zbóż z motylkowatymi drobnonasiennymi, jako grupy upraw "zboża". W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, skarżący podniósł zarzut naruszenia: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez błędne ustalenie, że nie spełnia on wymogu przestrzegania prawidłowego doboru i następstwa roślin, 2) art. 9 i art. 11 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, a także 3) art. 107 § 2 i § 3 tej ustawy. Ponadto zdaniem skarżącego doszło do naruszenia art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz § 38 ust. 1 rozporządzenia, poprzez stwierdzenie uchybienia w przestrzeganiu wymogów do deklarowanego pakietu i zmniejszenie płatności rolnośrodowiskowej. Motywując skargę skarżący powtórzył istotę argumentacji przedstawioną w odwołaniu, wskazując zwłaszcza na uprawę w 2013 roku na spornej działce mieszanki zbożowo-strączkowej, oraz odniósł się do stanowiska organu drugiej instancji, podnosząc między innymi, iż organ ten wszelkie wątpliwości winien rozstrzygać na jego korzyść. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] kwietnia 2016r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") oznacza konieczność jej uchylenia. Istota sporu na gruncie kontrolowanej sprawy sprowadza się do stwierdzenia czy skarżący realizując podjęte w 2011 roku pięcioletnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, w ramach Pakietu 1. Rolnictwo zrównoważone wariantu 1.1. Zrównoważony sposób gospodarowania, spełnił wymóg przestrzegania prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawianych w plonie głównym, przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin, z wyłączeniem roślin wieloletnich. Jednakże aby tak zakreślony spór co do meritum sprawy mógł zostać w ogóle rozstrzygnięty, organ ARiMR winien w pierwszej kolejności poczynić nie budzące wątpliwości ustalenia faktyczne, istotne dla jego wyczerpującego rozpoznania, czemu na gruncie kontrolowanej sprawy organ ten nie sprostał. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 173 ze zm., dalej: "u.w.r.o.w.") z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt. 1 tej ustawy, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: "K.p.a."), chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. To ostatnie zastrzeżenie znalazło już wyraz w art. 21 ust. 2 u.w.r.o.w., który stanowi, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się to postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 K.p.a. nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w art. 21 ust. 2 u.w.r.o.w., o czym mowa już ust. 3 tego artykułu, są natomiast obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Stanowiąc w art. 21 ust. 2 pkt. 2 u.w.r.o.w., że organ ARiMR obowiązany jest w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, ustawodawca zdecydował się odejść od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części drugiej art. 7 K.p.a. W postępowaniu w sprawie pomocy to nie organ administracji publicznej, a posiadacz gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z określonego faktu wywodzi skutki prawne. Nie powinno jednakże budzić najmniejszych wątpliwości, że w sytuacji gdy strona przejawia inicjatywę dowodową organ ARiMR, stosownie do art. 21 ust. 2 pkt. 2 u.w.r.o.w., a także art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 u.w.r.o.w., zobligowany jest rozpatrzyć jej wyjaśnienia i przedstawione na ich poparcie środki dowodowy oraz na podstawie całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie ocenić czy dana okoliczność faktyczna – istotna dla jej rozstrzygnięcia - została udowodniona. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w P., na gruncie kontrolowanej sprawy, wymogom tym uchybił. Zauważyć bowiem trzeba, że na etapie postępowania odwoławczego skarżący nie tylko podniósł argumentację, która przeczy prawidłowości ustaleń faktycznych organu pierwszej instancji, lecz nadto na jej poparcie przedstawił konkretne dowody – w postaci faktur VAT zakupu nasion – które zostały całkowicie pominięte przez organ drugiej instancji. To w powołaniu na te dowody skarżący stara się wykazać, że na spornej działce w 2013 roku uprawiał mieszankę zbóż i motylkowatych o grubych nasionach (strączkowych). Stwierdzenie wobec tego, za organem pierwszej instancji, że skarżący uprawiał wówczas mieszankę zbóż i motylkowatych drobnonasiennymi, jest co najmniej przedwczesne. O prawidłowości tego twierdzenia nie przesądza w każdym bądź razie, tak eksponowana przez organ odwoławczy, treść wniosku złożonego na rok 2013. We wniosku tym skarżący zadeklarował bowiem na spornej działce "mieszankę zbóż z motylkowatymi". Z wniosku tego ani z żadnych poczynionych na jego tle ustaleń nie wynika w sposób jednoznaczny jaki rodzaj roślin motylkowatych – w mieszance ze zbożem - był w rzeczywistości przez skarżącego deklarowany i uprawiany, to jest czy były to motylkowate drobnonasienne, jak twierdzi obecnie organ ARiMR, czy motylkowate grubonasienne, jak dowodzi skarżący. Poczynienie ustaleń w tym zakresie jest tym bardziej istotne, że na gruncie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.) wyróżnia się jako roślinę uprawną, dopuszczalną do uprawy przy realizacji Pakietu 1., mieszankę strączkowo-zbożową (obecnie ust. 1 lp. 65 załącznika nr 4 do rozporządzenia, w brzmieniu pierwotnym ust. 1 lp. 71 tego załącznika). Organ ARiMR winien zatem przeprowadzić uzupełniające postępowanie wyjaśniające z uwzględnieniem dowodów przedstawionych przez skarżącego, a - w razie wynikłej stąd konieczności - dokonać także dalszych niezbędnych czynności procesowych, i dopiero wówczas ocenić spełnienie przez skarżącego spornego wymogu. Na tym tle całkowicie nieuprawnione staje się założenie, przyjęte w uzasadnieniu skarżonej decyzji, o braku możliwości weryfikacji twierdzeń strony postępowania i przyjęcie a priori niekorzystnych dla skarżącego okoliczności sprawy. Świadczy to dodatkowo o naruszeniu art. 8 K.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 u.w.r.o.w. W tych okolicznościach, wobec stwierdzonego istotnego naruszenia przepisów postępowania, odniesienie się do meritum sprawy jest przedwczesne. Ponownie rozpoznając sprawę organ ARiMR uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i zawarte tam wskazania co do dalszego postępowania. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie I. sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono z kolei w punkcie II. sentencji wyroku, na podstawie art. 200 P.p.s.a.