III SA/Po 371/19

Dnia 18 grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Marek Sachajko (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2019 roku przy udziale sprawy ze skargi Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] marca 2019r. nr [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], II. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej na rzecz strony skarżącej kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Postanowieniem z [...] marca 2019 r. nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej, wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., dalej K.p.a.), art. 18 i art. 64c § 1 w związku z art. 64 § 1, § 6 i § 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym administracji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 z późn. zm., dalej jako u.p.e.a.), rozpoznając zażalenie Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na postanowienie naczelnika Urzędu Skarbowego [...] z [...] stycznia 2019 r. nr 3026- [...] o obciążeniu kosztami egzekucyjnymi, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając postanowienie organ II instancji napisał, że naczelnik Urzędu Skarbowego przyjął do realizacji trzy tytuły wykonawcze, wystawione przez prezesa zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej także jako wierzyciel) wobec M. P. (dalej także jako zobowiązany). Dalej napisał, że organ I instancji w toku prowadzonego postępowania dokonał zajęć wierzytelności z rachunków bankowych zobowiązanego oraz dokonywał czynności u zobowiązanego, czego dowodem są protokoły o stanie majątkowym zobowiązanego, spisane przez poborcę skarbowego. Postanowieniem z [...] listopada 2018 r. naczelnik Urzędu Skarbowego umorzył postępowanie egzekucyjne, na podstawie art. 59 § 3 w związku z art. 59 § 2 u.p.e.a., z uwagi na fakt, że zobowiązany nie posiada środków przewyższających wydatki egzekucyjne, a egzekucja administracyjna okazała się bezskuteczna. Zawiadomieniem z [...] grudnia 2018 r. naczelnik Urzędu Skarbowego wskazał wierzycielowi wysokość kosztów postępowania egzekucyjnego, należnych organowi egzekucyjnemu. Wobec wniosku wierzyciela o wydanie postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych, naczelnik Urzędu Skarbowego postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. obciążył Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych kosztami egzekucyjnymi, w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że zgodnie z art. 64c § 4 u.p.e.a. wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego. W zażaleniu na postanowienie o obciążeniu kosztami postępowania egzekucyjnego wierzyciel napisał, że organ egzekucyjny nie wykazał, iż zasadnym było naliczenie kosztów egzekucyjnych. Nadto wierzyciel zakwestionował wysokość naliczonych kosztów egzekucyjnych. Wskutek dokonanego przez organ egzekucyjny zajęcia rachunku bankowego nie doszło do zajęcia jakiejkolwiek wierzytelności. Na zajętym rachunku bankowym nie było środków, którymi dłużnik mógł dysponować, nie zaistniała tym samym wierzytelność wobec banku. Organ nie mógł dokonać zajęcia wierzytelności, której nie było. Dalej wierzyciel powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14, w którym Trybunał stwierdził, że art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określają maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne i opłaty manipulacyjnej - są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji. Zdaniem wierzyciela czynności faktyczne organu sprowadziły się do wysłania kilku pism, sporządzenia protokołu o stanie majątkowym, analizie dostępnych ksiąg i rejestrów publicznych. W ocenie wierzyciela naliczone opłaty są niewspółmierne do nakładu pracy organu i winny one być miarkowane. Uzasadniając opisane na wstępie postanowienie z [...] marca 2019 r. nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej napisał, że zgodnie z art. 64c § 4 u.p.e.a., wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego. Wymienione uregulowanie stanowi wyjątek od ogólnej zasady obciążania kosztami egzekucyjnymi zobowiązanego, wyrażonej w § 1 tego przepisu. W myśl art. 64 § 6 u.p.e.a., organ egzekucyjny pobiera opłatę manipulacyjną z tytułu zwrotu wydatków za wszystkie czynności manipulacyjne związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych. Opłata wynosi [...]% kwoty egzekwowanych należności pieniężnych objętych każdym tytułem wykonawczym, nie mniej jednak niż [...]. W podstawie obliczenia opłaty uwzględnia się również odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, przypadające w dniu wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Co do zasady obowiązek uiszczenia opłaty manipulacyjnej powstaje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Jeżeli jednak pierwszą czynnością egzekucyjną jest zajęcie wierzytelności pieniężnej lub innego prawa majątkowego u dłużnika zajętej wierzytelności, obowiązek uiszczenia opłaty manipulacyjnej powstaje równocześnie z obowiązkiem uiszczenia opłaty za zajęcie (art. 64 § 10 u.p.e.a.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, zastępowany przez zawodowego pełnomocnika, wniósł o uchylenie obu postanowień wydanych w sprawie oraz zwrot kosztów postępowania, według norm przepisanych. Pełnomocnik zarzucił: 1) naruszenie art. 190 § 4 Konstytucji poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 64 § 6 u.p.e.a., które to przepisy Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14 uznał za niekonstytucyjne, oraz poprzez oparcie skarżonego postanowienia na ww. przepisach art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. bez uwzględnienia wskazanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie; 2) naruszenie art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. poprzez jego zastosowanie w wyniku uznania przez organ, że w sprawie doszło do zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego, pomimo braku środków na tym rachunku, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje, że opłata egzekucyjna w wysokości określonej w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych; 3) błędną ocenę stanu faktycznego polegającą na uznaniu, że doszło do zastosowania środka egzekucyjnego w postaci zajęcia wierzytelności na rachunku bankowym, podczas gdy na rachunku nie było żadnych środków pieniężnych, czego konsekwencją jest brak podstaw do pobrania opłaty za zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (odpowiednio wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Sąd ocenia, że w kontrolowanej sprawie organy przyjęły błędną wykładnię art. 64 §1 pkt 4 u.p.e.a. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "opłata egzekucyjna w wysokości określonej w art. 64 §1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych" (wyroki NSA z dnia 6 kwietnia 2017 r., II FSK 693/15, z 10 kwietnia 2018 r., II FSK 914/16; z 20 marca 2019 r., I GSK 3446/18, wyrok WSA w Poznaniu z 05 lipca 2018 r., III SA/Po 173/18, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach, dalej jako CBOSA). Zgodnie z treścią powołanego przepisu organ egzekucyjny, z zastrzeżeniem §2, w egzekucji należności pieniężnych pobiera za dokonane czynności egzekucyjne opłaty za zajęcie innych niż wymienione w pkt 2 i 3 wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych - w wysokości [...]% kwoty egzekwowanej należności, nie mniej jednak niż [...]. Treść cytowanego tekstu prawnego wskazuje, że opłatę egzekucyjną w wysokości wyżej określonej należy pobrać za zajęcie innych niż wymienione w pkt 2 i 3 wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych. Skoro ustalenie wskazanej opłaty uzasadnia zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego, to warunkiem koniecznym dla naliczenia i pobrania tej opłaty jest istnienie, ewentualnie wpływ przed umorzeniem postępowania egzekucyjnego, środków pieniężnych na zajęty rachunek bankowy. Jednak sytuacja taka w niniejszej sprawie nie miała miejsca. W kontrolowanej sprawie nie wystąpiła sytuacja zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego, rozumiana jako zablokowanie środków pieniężnych zapisanych na rachunku bankowym zobowiązanego. Sąd przyjmuje powyższą wykładnię powołanych przepisów, gdyż interpretacja ta najpełniej uwzględnia ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14. Oznaczając zakres obciążenia opłatą z art. 64 §1 pkt 4 u.p.e.a. Sąd uwzględnił, że opłaty egzekucyjne nie stanowią daniny publicznej o charakterze podatkowym. Cechą charakterystyczną odróżniającą opłatę od podatku jest jej odpłatność. Podatek jako danina nieodpłatna nie wiąże się z żadnym bezpośrednim świadczeniem wzajemnym na rzecz podatnika. Natomiast opłaty pobierane są w związku z wyraźnie wskazanymi czynnościami organów administracji publicznej. Z akt sprawy wynika, że opłaty ustalono w sposób nie związany z rzeczywistymi kosztami prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Ich wysokość określona została stosunkowo, jako określony procent od kwoty egzekwowanej należności. Dalej Sąd wskazuje, że podziela pogląd NSA zawarty np. w ww. wyroku z 20 marca 2019 r., I GSK 3446/18 (CBOSA), że w zakresie zarówno (a) opłaty egzekucyjnej, określonej w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a., jak i (b) opłaty manipulacyjnej, określonej w art. 64 § 6 u.p.e.a., ustawowe określenie zarówno maksymalnej wysokości opłaty za dokonanie czynności egzekucyjnej, jak i maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej są typowymi czynnościami konwencjonalnymi, a nieuchylenie (zakresowe stwierdzenie niekonstytucyjności) przez Trybunał Konstytucyjny przepisu, który tych kwot nie określa, nie daje podstaw do ich określenia w drodze wykładni dokonywanej przez sąd administracyjny. Nie zrobił tego również Trybunał Konstytucyjny, uznając że przekracza to jego kompetencje. Ewentualna modyfikacja zakwestionowanej normy prawnej powinna nastąpić w drodze wyraźnego aktu prawotwórczego, podjętego przez upoważnione do tego organy (zob. M. Wojtuń, glosa do wyroku NSA z dnia 12 września 2013 r., II FSK 1991/13. Glosa 2014/2/125-129). W przywołanym wyroku NSA podzielił pogląd wyrażony przez inny skład NSA, że skoro niezgodne z Konstytucją jest pominięcie w kwestionowanych przepisach maksymalnej wysokości opłaty za dokonanie czynności egzekucyjnej czy maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, to należy przyjąć, iż stosowanie tych przepisów w zgodzie z Konstytucją wymaga zrezygnowania z pobierania tych opłat. W przeciwnym wypadku ich maksymalna wysokość będzie niejednolicie ustalana przy każdorazowym pobieraniu opłaty, z pominięciem zobiektywizowanych kryteriów i w konsekwencji naruszone zostaną wskazane w wyroku Trybunału wzorce konstytucyjne (wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2019 r., II FSK 2576/18). Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. Przy określaniu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw przez stronę skarżącą uwzględniono wpis od skargi - [...] zł oraz koszty reprezentowania strony przez radcy prawnego obejmujące wynagrodzenie ([...] zł) w stawce przewidzianej w §14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018, poz. 265).