III SA/Po 373/15

Dnia 3 listopada 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Koś (spr.) Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska WSA Mirella Ławniczak Protokolant: st. sekr. sąd Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2015 roku przy udziale sprawy ze skargi B.G. na czynność Starosty K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, 2. zasądza od organu na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta Powiatowy w K. pismem oznaczonym datą [...] (powinno być: [...]), nr [...] w odpowiedzi na wezwanie pełnomocnika skarżącej, B. G. z dnia [...] roku (powinno być: [...] roku) do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie nadpłaty w opłacie za wydanie karty pojazdu dla samochodu marki Ford Mondeo, nr rejestracyjny, [...], w wysokości [...] zł w związku w wyrokiem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, stwierdzenie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania zwrotu części opłaty pobranej przez organ za wydanie karty wyżej wskazanego pojazdu i zwrotu wyżej wskazanej nadpłaconej kwoty wyjaśnił, że podtrzymuje w całości swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...], nr [...]. Starosta Kościański wskazał w piśmie z dnia [...] – stanowiącym odpowiedź na wniosek strony z dnia [...], że opłata w kwocie [...] zł w dniu pierwszej rejestracji w kraju pojazdu marki Ford Mondeo, nr rej. [...], zarejestrowanego przez B. G. została pobrana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Nadto podał, że wysokość opłaty za kartę pojazdu zgodnie z art. 77 ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku Prawo o ruchu drogowym (DZ.U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) określa minister właściwy do spraw transportu. Minister Infrastruktury określił wysokość opłaty za kartę pojazdu w rozporządzeniu z dnia 28 lipca 2003 r. (DZ.U Nr 137 poz. 1310), ustalając jej wysokość na kwotę [...] zł. Organ stwierdził, iż orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 roku, uznające za niekonstytucyjne przepisy w zakresie nakładania opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie [...] zł zaczęło obowiązywać od dnia 15 kwietnia 2006 roku, wobec czego orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie ma zastosowania do tego pojazdu. Dnia [...] roku wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarga pełnomocnika skarżącej, radcy prawnego, z dnia [...] skierowana do tutejszego Sądu za pośrednictwem Starosty K. i odpowiedź Starosty K. na powyższą skargę z dnia [...]. Pełnomocnik skarżącej na podstawie art. 50, art. 52 § 3 i 4 w związku z art. 53 § 2 oraz art. 3 § 2 pkt. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz. 1270 z póż.zm.) wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego aktu Starosty K. z dnia [...] (prawidłowo lutego) 2015 roku, o oznaczeniu: [...], 2. stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, 3. stwierdzenie obowiązku zwrotu nadpłaconej kwoty w wysokości [...] zł (czterysta dwadzieścia pięć złotych) 4. zasądzenia kosztów postępowania od organu. W uzasadnieniu skargi podano, że dnia [...] roku Wydział Komunikacji Starostwa Powiatowego w K. wydał dowód rejestracyjny serii: [...] dla pojazdu marki Ford Mondeo o nr rejestracyjnym [...]. Nadto dodał, że ze wzmianki w tymże dowodzie rejestracyjnym wynika, że pierwsza rejestracja pojazdu nastąpiła dnia [...] i że samochód ten został nabyty na terenie Unii Europejskiej. Pobrano równocześnie kwotę [...] zł tytułem opłaty za wydanie karty pojazdu. Organ pobrał opłatę na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 roku w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu za dokonanie pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Rozporządzenie to zostało uchylone rozporządzeniem Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 roku w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U Nr 59 poz. 421) z dniem 15 kwietnia 2006 roku, gdzie w § 2 ustalono wysokość opłaty za pierwszą rejestrację w kwocie [...] zł. Przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 roku został ponadto uznany przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości postanowieniem z dnia 10 grudnia 2007 roku, w sprawie C-134/07 Piotr Kawała przeciwko Gminie Jaworzno za niezgodny z treścią art. 90 akapit pierwszy Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE), zgodnie z którym to artykułem żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Treść tego przepisu została również poddana ocenie Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 roku stwierdził niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 roku z art. 77 ust. 4 pkt. 2 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku Prawo o ruchu drogowym (DZ.U. z 2005 r., nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wskazując na przekroczenie delegacji ustawowej w przedmiocie wysokości rzeczonej opłaty, poprzez jej zawyżenie. W odpowiedzi na skargę Starosta K. wniósł o oddalenie skargi w całości i zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo organ wskazywał na treść uchwały Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2007 roku, sygn. akt III CZP 125/07 dotyczącej braku odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przez wydanie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 roku w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu w czasie, gdy przepisy tego rozporządzenia pomimo stwierdzenia jego sprzeczności z normami polskiego prawa obowiązywał oraz że działanie organu państwowego na podstawie obowiązującego przepisu uznanego za niekonstytucyjny nie jest co do zasady bezprawne. Ponadto zarzucił, że roszczenie skarżącej o zwrot nadpłaty uległo przedawnieniu i nie istnieje. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest czynność Starosty Powiatowego w K., polegająca na odmowie dokonania zwrotu nadpłaty opłaty za kartę pojazdu w kwocie [...]- zł. Jest to zatem czynność z zakresu administracji określona art. 3 § 2 pkt. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w brzmieniu obowiązującym przed 15 sierpnia 2015 r. z uwagi na datę złożenia skargi, tj. 5 marca 2015 r. ( Dz. U z 2012 r. poz.270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wobec czego zastosowanie znajduje przepis art. 53 § 3 powołanej ustawy, dotyczący możliwości wniesienia skargi na akt lub czynność, po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, co zostało przez stronę skarżącą spełnione. Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 146 §1 i 2 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa albo na pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (art. 3 § 2 pkt. 4 i 4a cytowanej wyżej ustawy) uchyla ten akt lub interpretację albo stwierdza bezskuteczność czynności W tych sprawach sąd może w wyroku uznać to uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 roku, sygn. at I OSP 3/07, wyrażono pogląd zgodnie z którym, skierowanie do organu żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.), jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga ta przysługuje w określonym kształcie dlatego, że obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu wynika bezpośrednio z przepisów obowiązującego prawa – art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku prawo o ruchu drogowym, a jej wysokość z przepisów rozporządzenia w sprawie wysokości tych opłat wydanego na podstawie delegacji ustawowej, a nie z jakiegokolwiek aktu administracji, wobec tego organ administracji jest zobowiązany do dokonania czynności polegającej na pobraniu niniejszej opłaty, a nie na wydaniu stosownego aktu administracyjnego. Z akt administracyjnych wynika (por. kserokopia dowodu rejestracyjnego), iż pierwsza rejestracja pojazdu o nr rej. [...] nastąpiła dnia [...] roku z czym najprawdopodobniej była związana wpłata w wysokości [...] zł tytułem opłaty za wydanie karty pojazdu, niezbędnej do prawidłowego korzystania z samochodu. Organ tej okoliczności dokładnie nie ustalił, wskazując ogólnie, że chodzi o opłatę w dniu pierwszej rejestracji w kraju. Jeśli tak, to podstawę prawną do pobrania opłaty stanowił przepis art. 77 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym wraz z §1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 roku Ministra Infrastruktury (Dz. U. Nr 137, poz. 1310), zgodnie z którym w ówczesnym czasie opłata za wydanie karty pojazdu wynosiła [...] zł. Jednakże, przepis ten na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 (Dz. U. z dnia 30 stycznia 2006 r.) został uznany za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym z uwagi na przekroczenie upoważnienia ustawowego przez zawyżenie wysokości opłaty. Uznano także niezgodność z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzenia w celu wykonania ustaw i wyklucza przekraczanie wytycznych dotyczących treści aktu prawnego. Uznano ponadto sprzeczność § 1 ust. 1 rzeczonego rozporządzenia z normą art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którą nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy. Tymczasem ustanowiono, że opłata ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi stanowi daninę publiczną o charakterze podatkowym. Trybunał określił, że dniem utraty mocy obowiązującej przez niniejszy przepis rozporządzenia Ministra Infrastruktury będzie 1 maja 2006 roku. Jednakże uznano, iż przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od początku jego obowiązywania. Art. 178 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wyraźnie wskazuje na niezawisłość sędziowską i na podległość sędziów Konstytucji i ustawom, tak też można odmówić stosowania określonego przepisu aktu niższej rangi niż ustawa, w szczególności, gdy zostanie stwierdzona jego niekonstytucyjność. Nie jest kwestią budzącą wątpliwości uprawnienie każdego sądu do dokonywania ocen w zakresie zgodności określonych przepisów rozporządzenia z ustawą czy Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. W przypadku stwierdzenia takiej niezgodności przez Trybunał Konstytucyjny powstaje skutek w postaci utraty mocy obowiązującej, natomiast gdy sąd stwierdzi taką niezgodność, wówczas ma on podstawę do odmowy zastosowania niezgodnego przepisu w toku konkretnej sprawy, pomimo, tego, że przepis ten formalnie i faktycznie pozostaje w obowiązującym systemie prawnym. Zatem nie zachodzi żadna sprzeczność pomiędzy formalnym obowiązywaniem przepisu prawnego, a faktycznym jego nie stosowaniem przez sąd w określonej sprawie. Zachodzi również niezgodność rzeczonego przepisu rozporządzenia z treścią art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE), przy zastrzeżeniu, że prawo Unii Europejskiej cechuje się nadrzędnością w stosunku do polskiego prawa, zgodnie z przepisami Konstytucji, co skutkuje wykluczeniem § 1 ust.1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 roku z obowiązującego systemu prawnego. Zgodnie z treścią art. 90 TWE żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Zgodność przepisów krajowych dotyczących pobierania opłaty za wydanie karty pojazdy z prawem unijnym była przedmiotem pytania prejudycjalnego skierowanego przez Sąd Rejonowy w Jaworznie do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, sprawa C-134/07. W wydanym postanowieniu z dnia 10 grudnia 2007 roku ETS stwierdził, że artykuł 90 WE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak ta przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany, potwierdzając tym samym niedopuszczalność takiego uregulowania biorąc za nadrzędną wartość zasadę niedyskryminacji i harmonizację rynku wspólnego. Opłatę za kartę pojazdu należy zaklasyfikować jako środek publiczny stanowiący niepodatkową należność budżetową o charakterze publicznoprawnym ( art. 60 ustawy o finansach publicznych ), wobec czego jest pobierana na podstawie art. 77 ust 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku Prawo o ruchu drogowym. Wpływ z tytułu tej opłaty stanowi jedno ze źródeł dochodów własnych powiatów zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 roku o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z dominującym w orzecznictwie poglądem, który Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podziela, nie można stosować przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 o finansach publicznych (Dz. U. nr 157 poz. 1240 ze zm.), obowiązującej od dnia 1 stycznia 2010 roku, do czynności polegającej na dokonaniu zwrotu opłaty pobranej tytułem wydania karty pojazdu, jeśli czynności pobrania miała miejsce przed wejściem w życie powołanej wyżej ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 nr 157 poz. 1241) do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy wymienionej w art. 1, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem należy zastosować dotychczasowe tryby rozstrzygania przez organ spraw dotyczących zwrotu części opłaty pobranej za wydanie karty pojazdu bez wydawania decyzji administracyjnej, gdyż żaden z aktów normatywnych nie przewidywał decyzyjnej formy rozstrzygnięcia w tym zakresie. Tak też odpowiednim trybem rozstrzygnięcia przez organ administracji w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu jest forma działań przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nadto przed dniem 1 stycznia 2010 roku, w sprawach o zwrot opłaty za kartę pojazdu nie stosuje się instytucji przedawnienia. Stosowanie zasad prawa podatkowego byłoby niesłuszne skoro przepisy Ordynacji Podatkowej mogą znaleźć zastosowanie od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku, czyli od dnia 1 stycznia 2010 roku. Tymczasem przepisy obowiązujące w dacie pobrania opłaty ( prawdopodobnie w roku 2004 roku ) nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty jakimikolwiek terminem przedawnienia. Wobec tego nie jest trafny zarzut organu, że roszczenie o stwierdzenie istnienia nadpłaty i obowiązek dokonania zwrotu opłaty w kwocie [...] zł nie istnieje, bowiem uległo przedawnieniu. Sąd wskazuje, że organ będzie miał obowiązek zwrotu nadwyżki opłaty, tj. kwoty [...] zł, po bezspornym ustaleniu, że skarżąca uiściła w 2004 roku opłatę w kwocie [...]zł, czyli nadpłatę ponad kwotę [...] zł, wynikającą z treści obecnie obowiązującego przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U z 2006 nr 5 poz. 421). W związku z powyższym Sąd orzekł zgodnie z art.146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jak w punkcie I sentencji, stwierdzając bezskuteczność zaskarżonej czynności. Nadto na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. w związku z §14 ust. 2 pkt 1 lit. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U z. 2002 nr 163 poz. 1349 ze zm.) zasądzono od organu na rzecz skarżącej kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.