III SA/Po 373/20

Dnia 4 marca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Mirella Ławniczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 marca 2021 roku sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w P. i [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w P. na zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2019r. nr [...] w przedmiocie ustalenia ceny za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych do kanalizacji oddala skargę Prezydent Miasta w dniu [...] grudnia 2019 roku wydał zarządzenie nr [...] w sprawie ustalenia cen za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych do kanalizacji. Akt został opublikowany w Dzienniku Urzędowych Województwa W. z dnia [...] grudnia 2019 roku pod pozycją [...]. Spóldzielnia A w P. oraz Spółdzielnia B w P. , reprezentowane przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, skorzystały z prawa skargi do sądu administracyjnego i zażądały stwierdzenia nieważności Zarządzenia w całości. Strona skarżąca uznaje, że Zarządzenie narusza: 1) art. 4 ust. 2 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej poprzez określenie ceny jednostkowej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych w odniesieniu do ilości mł odprowadzonych wód opadowych, przy jednoczesnym zastosowaniu kryterium powierzchniowego (cena obejmuje wody odprowadzone z m˛ powierzchni) czego skutkiem jest wewnętrzna sprzeczność skarżonego aktu oraz jego niewykonalność, 2) art. 4 ust. 2 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w świetle wskazanych przepisów dopuszczalne jest zróżnicowanie cen jednostkowych za wykonanie usługi użyteczności publicznej w zależności od rodzaju powierzchni, z których odprowadzane są wody opadowe, podczas gdy ustalenie ceny jednostkowej za mł odprowadzonych wód powoduje, że kryterium rodzaju powierzchni jest nieistotne, bo zakres usługi nie zależy od rodzaju powierzchni, z której odprowadzane są wody opadowe, co oznacza brak podstaw do różnicowania stawek opłat w tym zakresie, 3) art. 4 ust. 2 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej oraz w związku z art. 16 pkt 69 ustawy – Prawo wodne poprzez błędną wykładnię, że powierzchnia dachów może być uwzględniana przy ustalaniu cen i opłat za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych, gdy brak jest do tego podstaw w obowiązujących przepisach, 4) art. 4 ust. 2 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej poprzez błędną wykładnię poprzez przyjęcie, że wysokość cen jednostkowych za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych jest podyktowana wyłącznie kosztami eksploatacji kanalizacji deszczowej, gdy przy ustalaniu cen za usługę użyteczności publicznej konieczne jest szczegółowe uzasadnienie i wyjaśnienie sposobu skalkulowania wysokości ceny, co umożliwia weryfikację, czy cena została ustalona na zasadach rynkowych i czy stanowi ekwiwalent wykonanej usługi. Prezydent Miasta, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniósł o oddalenie skargi. W ocenie organu skarżące Spółdzielnie nie są legitymowane do wniesienia skargi, gdyż nie wykazały naruszenia interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co warunkuje korzystanie z prawa do zaskarżenia kwestionowanego aktu prawnego do sądu administracyjnego. Odnosząc się do zarzutów merytorycznych skarżony organ wskazał, że na skutek zmiany przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków z dniem [...] stycznia 2018 roku odpadła podstawa do pobierania opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych na podstawie taryfy na odprowadzanie ścieków. Na skutek zmian ustawy – Prawo wodne wprowadzone zostały dwie nowe opłaty: obciążająca właścicieli nieruchomości opłata za zmniejszenie naturalnej retencji oraz obciążająca operatorów sieci kanalizacji deszczowej opłata za odprowadzanie do wód, wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej. Skarżony organ zaznaczył, że aktualnie konieczność ponoszenia opłaty za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych nie jest ograniczona do pochodzących z powierzchni zanieczyszczonych (przed zmianą przepisów wód opadowych i roztopowych kwalifikowanych, jako ścieki), lecz dotyczy wszelkich wód opadowych i roztopowych, a więc także tych odprowadzanych z dachów. Cena jednostkowa za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych została w zarządzeniu ustalona w odniesieniu do ilości mł odprowadzonych wód opadowych i roztopowych. Kalkulacja ceny jednostkowej uwzględnia koszty bieżącej eksploatacji urządzeń kanalizacji deszczowej. Wysokość stawki uwzględnia podatek VAT. Z kolei ustalenie dwóch różnych stawek jednostkowych uzasadnione było tym, że powierzchnie zanieczyszczone generują istotne koszty związane z odprowadzaniem wód opadowych i roztopowych, jak oczyszczanie kanalizacji z produktów ropopochodnych. Skarżony organ podkreślił, że Miasto będzie zawierało umowy z usługobiorcami odprowadzającymi wody opadowe i roztopowe. Zarządzenie nakazuje uwzględniać przy ustalaniu wysokości opłaty funkcjonowanie urządzeń do retencjonowania wody i ich pojemność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona. Sąd nie podziela stanowiska Prezydenta Miasta, co do tego, że skarżące Spółdzielnie nie posiadają legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym - w rozumieniu art. 50 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.) Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 §2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Natomiast zgodnie z art. 101 §1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. 2020, poz. 713 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sformułowanie, że skargę może wnieść "każdy" należy postrzegać, jako odpowiednik skargi obywatelskiej (actio popularis). Przy takiej ostatecznej treści przepisu prawnego normującego prawo do skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy z prawa skargi do sądu administracyjnego mógłby korzystać każdy kto ma zdolność sądową w rozumieniu art. 25 §1-4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skoro przepis art. 101 §1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że skargę może wnieść "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone", to przyjmować należy, że podmiotem uprawnionym do złożenia skargi do sądu administracyjnego jest podmiot, który ma zdolność prawną (art. 50 §2 w związku z art. 25 § 1-4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz istnieje realny związek między zaskarżoną uchwałą/zarządzeniem a indywidualną sytuacją prawną wnoszącego skargę (art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Z okoliczności kontrolowanej sprawy jednoznacznie wynika, że kwestionowane zarządzenie kształtuje sytuację prawną skarżących Spółdzielni. Skarżące Spółdzielnie zarządzają nieruchomościami na rzecz swoich członków. Te nieruchomości są położone na terenie miasta P.. Z nieruchomości pozostających w zarządzie skarżących Spółdzielni odprowadzane są wody opadowe i roztopowe. Skoro skarżące Spółdzielnie mają obowiązek ponoszenia opłat z tytułu odprowadzania wód opadowych i roztopowych, to zarządzenie kształtujące wysokość opłaty z tego tytułu ingeruje narusza ich interes prawny w rozumieniu art. 101 §1 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że kwestionowane skargą zarządzenie zostało wydane z istotnym naruszeniem prawa, czyli podjęte przez organ niewłaściwy, bez podstawy prawnej do wydania aktu o treści wskazanej w skarżonym zarządzeniu, bez zaistnienia przesłanek uzasadniających wydanie zarządzenia, czy też z istotnym naruszeniem procedury wydawania zarządzeń przez Prezydenta miasta. Zarówno strona skarżąca, jak i skarżony organ, trafnie i zgodnie z prawem uznają, że aktualnie kwestia odprowadzania wód opadowych (korzystania z kanalizacji deszczowej) jest sprawą ze sfery gospodarki komunalnej sprowadzającą się do korzystania z mienia gminnego w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 roku o gospodarce komunalnej (Dz.U. 2019, poz. 712 ze zm.). Strony, zgodnie z prawem, uznają także, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy aktualna pozostaje kwestia ustalenia wysokości cen i opłat albo o sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Strony zgadzają się również, co nie budzi zastrzeżeń Sądu, że uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w przedmiocie wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego ma charakter aktu prawa miejscowego. Analiza akt administracyjnych potwierdza, że kwestia ustalenia wysokości cen i opłat albo sposobu ustalania cen i opłat za odprowadzania ustalania cen za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do kanalizacji deszczowej będącej we władaniu jednostki budżetowej Zarządu Dróg Miejskich w P. została powierzona Prezydentowi Miasta zgodnie z wymogami art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej (uchwała Rady Miasta P. z dnia [...] maja 2019 roku, nr [...]). Zgodnie z treścią wskazanej uchwały Prezydentowi Miasta zostało powierzone uprawnienia do określenia zarówno wysokości opłaty za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do kanalizacji deszczowej, jak i uprawnienie do określenia sposobu ustalenia opłaty za świadczenie takich usług komunalnych. Prezydent Miasta, w ocenie Sądu, skorzystał z powierzonej kompetencji bez naruszenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a w szczególności bez naruszenia przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1996 roku o gospodarce komunalnej, ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. 2019, poz. 1437), czy też ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku Prawo wodne (Dz.U. 2018, poz. 2268 ze zm.). Sąd nie podziela twierdzeń skargi o istotnym naruszeniu art. 4 ust. 2 w związku z art. 4 ust.1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, które miałoby wynikać z tego, że "cena jednostkowa dla mł odprowadzony wód opadowych i roztopowych została powiązana z wyrażoną w m˛ powierzchnią, z której odprowadzane są wody opadowe i roztopowe". Argumentacja skarżonego organu przekonuje, co do tego, że sposób ustalania opłaty za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych determinowany jest powszechnością stanu faktycznego obejmującego brak opomiarowania ilości wód opadowych i roztopowych odprowadzanych do kanalizacji deszczowej. Taki stan rzeczy w powiązaniu z dobrowolnością korzystania z miejskiej kanalizacji deszczowej skutkuje tym, iż system poboru opłat za przedmiotowe usługi komunalne musi zostać oparty na instytucji umowy cywilnoprawej. W ocenie Sądu skarżony organ trafnie uznał, że kwestionowana regulacja może zostać określona z wykorzystaniem doświadczeń zdobytych w ramach dotychczas funkcjonujących rozwiązań, co do naliczania opłat za odprowadzanie do kanalizacji deszczowej ścieków (wód opadowych i roztopowych) z powierzchni utwardzonych. Instytucja umowy cywilnoprawej zakłada dobrowolność korzystania z usług, a przez to i ponoszenia opłat. Stąd brak regulacji prawnej na wzór art. 27 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie uzasadnia stanowiska o tym, że skarżone zarządzenie istotnie narusza prawo. Wbrew argumentacji skargi o bezprawności skarżonego zarządzenia nie świadczy także brak określenia w nim "wzoru według, którego obliczona zostanie ilości odprowadzonych wód opadowych i roztopowych". Analiza treści skarżonego zarządzenia oraz materiałów/dowodów obrazujących sposób pobierania opłat za odprowadzanie ścieków (wód opadowych i roztopowych) z powierzchni utwardzonych do kanalizacji deszczowej jednoznacznie potwierdza, że treścią skarżonego zarządzenia objęte zostały dane niezbędne do funkcjonowania systemu umownego poboru opłat za ilości mł wód opadowych i roztopowych odprowadzonych do kanalizacji deszczowej będącej we władaniu jednostki budżetowej Zarządu Dróg Miejskich w P.. Zarządzenie ustala cenę jednostkową dla mł wód opadowych i roztopowych odprowadzonych do kanalizacji deszczowej. Z treści skarżonego zarządzenia wynika, że opłatą za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do kanalizacji deszczowej objęte zostały jedynie wody opadowe/roztopowe "z powierzchni uszczelnionych". Opad atmosferyczny, w tym wody roztopowe, które spadły/spływają na grunt odkryty nie mogą mieć wpływu na wysokość opłaty, nie powiększają ilości mł wód odprowadzonych do kanalizacji deszczowej. Opad atmosferyczny na powierzchnię nieuszczelnione nie stanowi podstawy do określenia ilości wód odprowadzonych do kanalizacji deszczowej. Sąd uznaje, że nieuzasadnione są zarzuty skargi wskazujące na brak podania w Zarządzeniu danych, w oparciu o które skalkulowana zostanie wysokość opłaty. Analiza zapisów zarządzenia wskazuje, że danymi tym są średnioroczny opad atmosferyczny na danym terenie oraz obszar nieruchomości obejmujący powierzchnie uszczelnione, z których wody spływają do otwartej lub zamkniętej kanalizacji deszczowej po uwzględnieniu ilości wód opadowych zagospodarowanych na nieruchomości. Właściciela/zarządcę nieruchomości, z której wody opadowe nie trafiają do otwartej lub zamkniętej kanalizacji deszczowej, należy uznawać za podmiot, który nie korzysta z usług komunalnych w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych do kanalizacji deszczowej. Wody opadowe, które spadają lub spływają na odkryty grunt uznawane są za takie, które zagospodarowano na nieruchomości. Określony Zarządzeniem sposób ustalania opłat uwzględnia także zagospodarowanie wód opadowych/roztopowych na nieruchomości w ramach funkcjonujących systemów retencji (§1 ust. 5 Zarządzenia). Wskazany zapis przewiduje obniżoną cenę jednostkową (od [...] zł/mł do [...] zł/mł) dla nieruchomości, które wyposażone są w zbiorniki retencyjne od 1% do powyżej 30% rocznego odpływu wód opadowych. Właściciele nieruchomości wyposażonych w systemy do retencji wody wynoszące 100% średniorocznego opadu nie mają obowiązku ponoszenia opłat za odprowadzanie wód opadowych/roztopowych do kanalizacji deszczowej (§1 ust. 4 Zarządzenia). W ocenie Sądu regulacja pomijająca tzw. "wzór według, którego obliczana miałaby być ilości odprowadzonych wód opadowych i roztopowych" oraz ustanawiająca system poboru opłat na podstawie umowy (uzgodnionych stanowisk stron umowy) z uwzględnieniem ustalonej stawki jednostkowej zł/mł w sposób najpełniejszy dostosowana jest do uwzględniania specyficznych warunków wpływających na ilość wód opadowych/roztopowych odprowadzanych do otwartej lub zamkniętej kanalizacji deszczowej. O niezgodności z prawem skarżonego Zarządzenia nie przesądza ani określenie dwóch stawek jednostkowych za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, ani wydzielenie rodzajów nawierzchni, z których odprowadzane są wody opadowe/roztopowe. Prezydent Miasta w przekonujący sposób wyjaśnił powód zróżnicowania stawek jednostkowych odnośnie opłaty za odprowadzanie wód opadowych/roztopowych do kanalizacji deszczowej. Żadnych wątpliwość nie budzi stanowisko, że na koszty utrzymania infrastruktury miejskiej kanalizacji deszczowej istotny wpływ ma okoliczność zanieczyszczenia wód zrzucanych do tej kanalizacji. W konsekwencji uzasadnione jest zróżnicowane stawek i obciążenie wyższą stawką opłaty odprowadzenie wód opadowych/roztopowych z powierzchni uszczelnionych, jak porty lotnisk, tereny przemysłowe, handlowe, usługowe, składowe, bazy transportowe oraz drogi i parkingi, gdyż wody odprowadzane z tych powierzchni generują możliwą do zidentyfikowania zwyżkę kosztów utrzymania infrastruktury kanalizacji deszczowej w postaci oczyszczanie tej kanalizacji z produktów ropopochodnych. Sąd uznaje również, że objęcie kwestionowaną opłatą wód opadowych i roztopowych odprowadzanych z powierzchni dachów budynków nie narusza treści przepisów ustaw. Nie istnieją żadne podstawy prawne, do tego, aby taki rodzaj powierzchni (dachy budynków) wyłączać z kalkulacji kosztów funkcjonowania miejskiej kanalizacji deszczowej. Wody odprowadzane z dachów to bez wątpienia wody będące skutkiem opadów atmosferycznych. Niewątpliwe jest także i to, że dachy budynków są powierzchniami, które w odniesieniu do zdecydowanej większość nieruchomości pozostają włączone w publiczny system kanalizacji deszczowej. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 ze zm.), skarga podlegała oddaleniu.