III SA/Po 374/19

Dnia 6 sierpnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Sędziowie WSA Mirella Ławniczak WSA Marek Sachajko Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2019 roku przy udziale sprawy ze skargi L. P. P. "R." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w L. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] z dnia [...] kwietnia 2019r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek uchyla zaskarżoną decyzję Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 2 i 3 oraz art. 31 i 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 300) zwanej dalej: u.s.u.s., odmówił Sp. X, zwanemu dalej skarżącą, umorzenia należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w łącznej kwocie [...]zł. W motywach rozstrzygnięcia decyzji organ przyjął następujące ustalenia faktyczne i prawne. Dnia [...] października 2018 r. Spółka zwróciła się z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek. We przedmiotowym wniosku podkreślono, że [...] czerwca 2016 r. miał miejsce pożar, w wyniku którego spłonęły budynki produkcyjne i magazynowe, znajdujące się tam maszyny, surowce do produkcji, opakowania i produkty gotowe. W rezultacie czego zakład został pozbawiony możliwości produkcyjnych, zmuszony został do pokrycia kosztów rozbiórek. Tym samym utracił możliwość spłaty zaległych składek oraz bieżących, związanych z zatrudnieniem pracowników przy likwidacji skutków pożaru. Poinformowano, że obecnie spółka znajduje się w trakcie postępowania układowego z wierzycielami i nie posiada środków na spłatę przedmiotowej zaległości. Oświadczono, że aktualnie suma wypłaconego ubezpieczenia, która znajduje się w depozycie sądowym stanowi ok. [...]% poniesionych strat. Wskazano, że [...] kwietnia 2018 r. Sąd Rejonowy [...] wydał postanowienie w sprawie umorzenia postępowania układowego. Z akt sprawy wynika, że Sąd Okręgowy w [...] uchylił postanowienie Sądu Rejonowego w sprawie umorzenia postępowania restrukturyzacyjnego i wyznaczył termin [...] marca 2019 r. na uaktualnienie propozycji układowych. Dnia [...] lutego 2019 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał decyzję odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w części finansowane przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek oraz ubezpieczenie zdrowotne. Organ wymienił w decyzji dokumenty znajdujące się w aktach sprawy oraz wskazał, że skorzystano z danych wygenerowanych z Kompleksowego Systemu Informatycznego ZUS oraz rejestrów centralnych: CEIDG, CEPiK oraz Bazy Danych Ksiąg Wieczystych. Ustalono, że skarżąca prowadzi działalność od [...] grudnia 1998 r. i zatrudnia pracowników. W okresie prowadzenia działalności nie wywiązywała się z obowiązku opłacania składek. Na podstawie danych zawartych w bilansach oraz rachunkach zysków i strat ustalono, że za rok 2015 spółka wykazała stratę w kwocie - [...] zł, za rok 2016 w kwocie – [...] zł, za rok 2017 w kwocie -[...] zł, a za okres od [...].2018 r. stratę w kwocie – [...] zł. W miesiącu marcu 2019 r. zatrudniała [...] osób. Posiada nieruchomość o powierzchni [...] m2, rachunek bankowy, na którym znajdują się środki pieniężne w wysokości [...] zł, zaś z oświadczenia wynika, że skarżąca nie posiada maszyn, urządzeń, środków transportu, innych składników mienia ruchomego oraz wierzytelności. Od dnia [...] września 2016 r. znajduje się w układowym postępowaniu restrukturyzacyjnym. Zakład ustalił, że skarżąca jest w posiadaniu wymienionych wyżej nieruchomości, przy czym wierzytelności Zakładu zostały zabezpieczone wpisem do hipoteki na nieruchomości, a także ruchomości: [...], kwota zabezpieczenia [...] zł, zmywarka do puszek [...], kwota zabezpieczenia [...] zł, pakowaczka do produkcji pasztetów w opakowaniu aluminiowym, kwota zabezpieczenia [...] zł, [...], kwota zabezpieczenia [...] zł, zmywarka do puszek [...], kwota zabezpieczenia [...] zł, pakowaczka do produkcji pasztetów w opakowania aluminiowe, kwota zabezpieczenia [...] zł, samochód ciężarowy [...], rok produkcji [...], brak zabezpieczenia, samochód osobowy [...], rok produkcji [...], brak zabezpieczenia, przyczepa ciężarowa [...], brak zabezpieczenia, samochód ciężarowy [...], rok produkcji [...], brak zabezpieczenia, samochód osobowy [...], rok produkcji [...], brak zabezpieczenia, samochód osobowy [...], rok produkcji [...], brak zabezpieczenia, samochód ciężarowy [...], rok produkcji [...], brak zabezpieczenia. Ponadto organ wskazał, że zadłużenie skarżącej objęte jest egzekucją prowadzoną przez Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych a kwota objęta egzekucją [...] zł. W ocenie organu nie wystąpiły przesłanki określone w art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 300). Wskazał w szczególności, że w stosunku do zajętego rachunku bankowego do zajęcia wierzytelności z tytułu nadpłaty podatku i do zajęcia wierzytelności z tytułu odszkodowania należnego od ubezpieczyciela nastąpił zbieg egzekucji z Komornikiem Sądowym, przy czym zastosowane środki egzekucyjne są bezskuteczne. Z uwagi na wdrożenie postępowania układowego Zakład zgłosił swoje wierzytelności do nadzorcy sądowego. Należności wobec ZUS zostały uwzględnione w sprawie wierzycieli, zatem istnieje możliwość odzyskania należności. Pożar, który miał miejsce [...] czerwca 2016 r., w wyniku którego spłonęły budynki produkcyjne i magazynowe oraz znajdujące się tam maszyny, surowce do produkcji, opakowania i gotowe produkty w wyniku czego zakład został pozbawiony możliwości produkcyjnych i zmuszony do pokrycia kosztów rozbiórek nie stanowi podstawy do umorzenia zobowiązań wobec ZUS. Zaległość powstała już od roku 2013, a zatem przed pożarem. Brak opłacania składek i problemy finansowe nie są zatem spowodowane bezpośrednio pożarem. Przesłanki do umorzenia nie stanowi również restrukturyzacja spółki. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżąca Spółka wniosła o jej uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania. Zarzuciła ona naruszenie: - art. 7 w zw. z art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm., zwanej dalej: K.p.a.), poprzez zaniechanie dokonania ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. dotyczących wadliwych ustaleń faktycznych, bowiem spółka zatrudnia 4 osoby (wliczając osoby na urlopie wychowawczym i bezpłatnym), a wśród wymienionych przez organ ruchomości część uległa spaleniu (2x [...], pakowaczka do produkcji pasztetów w opakowaniu aluminiowym – [...] czerwca 2016 r., samochody ciężarowe [...], samochód osobowy [...] – [...] grudnia 2015 r.), część została zlicytowana na rzecz ZUS w dniu [...] czerwca 2016 r. (pakowaczka do produkcji pasztetów w opakowania aluminiowe, 2x zmywarka do puszek, samochody osobowe [...]), przyczepa ciężarowa [...] zaginęła po oddaniu do naprawy. Ponadto komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. - naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. w szczególności poprzez stwierdzenie, że pożar nie ma wpływu na brak możliwości spłaty zadłużenia i oparcie uzasadnienia na nieistniejącym stanie faktycznym, - art. 80 K.p.a., poprzez przekroczenie granic oceny przeprowadzonego postępowania dowodowego, - art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne poprzez przyjęcie, że pożar spółki nie jest nadzwyczajnym zdarzeniem, - art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 u.s.u.s. poprzez przyjęcie, że prowadzenie egzekucji względem strony skarżącej mogłoby doprowadzić do ściągnięcia zaległych należności oraz odsetek w sytuacji, gdy komornik w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. poinformował o bezskuteczności egzekucji. Do skargi spółka załączyła potwierdzenie przekazania terenu, obiektu lub mienia objętego działaniem ratowniczym z dnia [...] grudnia 2015 r., obwieszczenie o pierwszej licytacji ruchomości z dnia [...] lutego 2016 r. oraz zawiadomienie o bezskutecznej egzekucji z dnia [...] lutego 2016 r. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. W przedmiotowej sprawie kontroli Sądu – na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, zwanej dalej: p.p.s.a.) – podlegała decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiająca stronie skarżącej umorzenia składek w części finansowanej przez płatnika. Należy podkreślić, że sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie dotyczy decyzji w przedmiocie umorzenia zaległości skarżącemu wobec ZUS. Decyzje te wydawane są w oparciu o tzw. uznanie administracyjne, w ramach którego ustawodawca pozostawił organowi wybór pomiędzy równoważnymi rozstrzygnięciami. Nawet zatem wówczas, gdy ponad wszelką wątpliwość ustalona zostanie całkowita nieściągalność należności, organ może odmówić ich umorzenia (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Kr 1079/09, LEX nr 586630). Wskazana specyfika rozstrzygania spraw związanych z umorzeniem zaległości determinuje także zakres sądowej kontroli decyzji uznaniowych. Sądowej kontroli legalności decyzji wydanej w ramach uznania administracyjnego podlega prawidłowość przeprowadzonego postępowania oraz badanie formalne decyzji, nie zaś zasadność jej wydania. Kontrola ta dotyczy zarówno wykładni prawa materialnego, jak i właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, uwzględniającego wynikające z przepisów k.p.a. reguły dowodzenia, kompletność materiału dowodowego oraz jego ocenę. W przypadku, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji obejmuje przede wszystkim samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, w ramach którego organ musi wnikliwie zbadać i precyzyjnie ustalić czy zaistniały przesłanki warunkujące umorzenie zaległości. Uznanie administracyjne nie powinno i nie może oznaczać dowolności. Ograniczeniami swobody uznania są określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. W przypadku umorzenia zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ograniczeniami swobody uznania są przesłanki sformułowane w art. 28 u.s.u.s. (zob. wyrok NSA z dnia 25 października 2018 r., sygn. akt I GSK 1992/18). Ponadto, jak wskazał NSA w wyroku z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt I GSK 2586/18, decyzja w sprawie umorzenia należności składkowych posiada charakter uznaniowy, co oznacza, że organ może, ale nie musi udzielić stosownej ulgi, nawet w przypadku spełnienia przez podatnika przesłanek. Nie oznacza to jednak, że decyzja ta może być dowolna. Wynikająca z dyspozycji art. 7 K.p.a. zasada praworządności zobowiązuje organy administracji publicznej do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek wymaga od organu – stosownie do art. 77 § 1 K.p.a. – wyczerpującego zebrania i oceny materiału dowodowego w celu dokładnego ustalenia sytuacji osobistej i materialnej dłużnika i na tej podstawie zbadania, czy zaistniały przesłanki umorzenia należności określone w powyższych przepisach prawnych. Dopiero wówczas organ jest uprawniony do wyboru określonego rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia należności o charakterze uznaniowym (umorzenie bądź odmowa umorzenia). Zarówno poczynione ustalenia w sprawie oraz ich analiza z punktu widzenia przesłanek umorzenia, jak i motywy wyboru rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia ulgi w postaci umorzenia należności winny przy tym znajdować pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. W niniejszej sprawie organ wskazał, że skarżąca zatrudnia [...] osób, jednak nie zostało wskazane, w jaki sposób organ ustalił tę okoliczność – informacja taka pojawia się dopiero w piśmie z dnia [...] maja 2019 r. stanowiącym wewnętrzną korespondencję organu w odpowiedzi na złożoną skargę. Ponadto organ wskazał w decyzji, że skarżąca znajduje się w posiadaniu licznych ruchomości, w tym – jak wskazał skarżący w skardze – spalonych i zlicytowanych na rzecz ZUS. Ponownie w ww. piśmie organ stwierdza, że oparł się o dane z CEPiK oraz Bazy Danych Ksiąg Wieczystych, a skarżąca nie poinformowała enumeratywnie o ruchomościach, które uległy zniszczeniu. W tym miejscu należy wskazać, że – ponownie – organ nie wskazał jasno źródła pochodzenia danych, a także, że trudno oczekiwać od strony skarżącej, by po zaznaczeniu rubryki "nie posiadam" w podkategorii "maszyny, urządzenia, środki transportu" (lub ew. pozostałych) wypisywała ruchomości, których nie posiada, bowiem uległy zniszczeniu. Przede wszystkim należy jednak wskazać, że organ ani we wskazanym wyżej piśmie z dnia [...] maja 2019 r., ani w żadnym innym dokumencie znajdującym się w aktach, w tym odpowiedzi na skargę – nie odniósł się do wymienionych w decyzji ruchomości, które, jak zaznaczyła skarżąca – zostały zlicytowane na rzecz organu w dniu [...] lutego 2016 r. Organ nie odniósł się również do znajdującej się w aktach decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., umarzającej [...]% zaległego podatku od nieruchomości i odsetki, a także rozkładającej na raty zapłatę pozostałej części zaległości w podatku od nieruchomości i odsetek. W jej uzasadnieniu wskazano, że strata powstała wskutek pożaru w znaczny sposób wpłynęła na działalność zakładu, bowiem spółka zaprzestała dotychczasowej działalności polegającej na produkcji żywności i ograniczyła ją do rozbiórki i sprzedaży złomu, co nie pozostaje bez wpływu na sytuację finansową. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s., należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Należy zauważyć, że organ wskazując, że naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy nie stwierdzili braku majątku, z którego można przeprowadzić egzekucję przyjąć należy, że nie można uznać, by w przypadku strony skarżącej spełnione zostały przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i 6 u.s.u.s. Jak jednak wskazuje się w orzecznictwie, z treści przepisu art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. ("całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne") wynika, że to ZUS ma obowiązek samodzielnie ocenić przesłankę całkowitej nieściągalności w nim opisaną, porównując spodziewane koszty egzekucji (obliczane w części w proporcji do egzekwowanych kwot) z posiadanymi informacjami o nadającym się do egzekucji majątku. Dokonując powyższej samodzielnej oceny organ winien mieć na uwadze, czy majątek zobowiązanego nadaje się w ogóle do egzekucji (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Kr 324/18). Według Sądu ustalenia poczynione przez organ odnośnie stanu faktycznego sprawy w zakresie w jakim obligują do tego powołane powyżej przepisy należy uznać za niewystarczające. Sąd uznał za zasadny zarzut naruszenia przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., wobec niepełnego ustalenia stanu faktycznego, w szczególności co do sytuacji majątkowej i możliwości płatniczych zobowiązanej Spółki. Na marginesie Sąd wskazuje, że organy zasadnie nie zastosowały art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 rozporządzenia z 2003 r., bowiem przepisy te maja zastosowanie do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. W niniejszej sprawie Spółka wniosła o umorzenie należności z tytułu składek, które zobowiązana była uiszczać jako ich płatnik, lecz nie występowała jednocześnie jako ubezpieczona (były to składki za pracowników). Wyraźne brzmienie powołanego przepisu wskazuje na to, że nie ma on zastosowania do tego rodzaju należności. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c orzekł jak w sentencji.