III SA/Po 375/18

Dnia 19 października 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik (spr.) WSA Marek Sachajko Protokolant: st.sekr.sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2018 roku przy udziale sprawy ze skargi E.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dróg Miejskich w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2018r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dróg Miejskich w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. w przedmiocie nałożenia na E.T. w [...], zwaną dalej Skarżącą, kary pieniężnej w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w [...] poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] października 2017 r. podczas terenowej kontroli pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w [...] przeprowadzonej przez pracowników ZDM stwierdzono zajęcie pasa drogowego przez reklamę umieszczone bez zezwolenia zarządcy drogi. Ustalono, że reklama o powierzchni [...] m2 zajmuje pas drogowy ul. [...] w [...] i stanowi własność skarżącej. W związku z powyższym w dniu [...] października 2017 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego poprzez reklamę, o czym powiadomiono właściciela reklamy. W dniach [...] listopada 2017 r. oraz [...] grudnia 2017 r. Zarząd Dróg Miejskich w [...] przeprowadził kolejne kontrole pasa drogowego podczas których ustalono, iż następuje dalsze zajęcie pasa drogowego przez reklamy ustawione w tym samym miejscu. W czasie kontroli wykonano dokumentację fotograficzną. Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. Zarząd Dróg Miejskich w [...], działając w imieniu Prezydenta Miasta [...], nałożył na skarżącą karę pieniężną w kwocie [...] zł za zajęcie bez zezwolenia pasa drogi gminnej ul [...] w [...], poprzez umieszczenie reklamy, za okres od [...] października 2017 r. do dnia [...] grudnia 2017 r. – [...] dni. W uzasadnieniu organ wskazał, że przy naliczaniu kary organ kierował się treścią art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460, ze zm., zwanej dalej: u.d.p.). Na podstawie delegacji ustawowej Rada Miasta [...] uchwałą Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. ustaliła wysokość opłat za zajęcie pasa drogowego, przewidując dla drogi gminnej, jaką jest ulica [...], stawkę [...] zł za 1m2/1 dzień. W decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego pod stoisko promocyjne z dnia [...] kwietnia 2017 r. oraz [...] września 2017 r. ZDM w [...] wyraźnie określił, na jakie elementy nie wyraża zgody – w tym m.in. potykaczy i figur lodowych. Decyzja zezwalająca była ważna wyłącznie z pismem Biura Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2015 r. oraz opinią Pełnomocnika Prezydenta ds. Estetyki Miasta z dnia [...] marca 2017 r. Skarżąca nie zastosowała się do wskazanych zaleceń, stąd zasadne było naliczenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zgody ZDM. W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżąca wskazała, że nie zgadza się z nią, ponieważ posiadała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego wystawione przez Zarząd Dróg Miejskich obowiązujące od dnia [...] kwietnia 2017 r. do [...] października 2017 r. oraz drugie pozwolenie od [...] listopada 2017 r. do [...] grudnia 2017 r. Decyzją z dnia [...] marca 2018 r., wskazaną we wstępie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść art. 40 ust. 1, 6 i 12 u.d.p. wskazując, że organ I instancji prawidłowo wyznaczył pas drogowy ul. [...] w [...] oraz umiejscowienie przedmiotowej reklamy. Skarżąca nie zastosowała się zarówno do zaleceń pełnomocnika Prezydenta ds. Estetyki Miasta, jak i decyzji zezwalającej na umieszczenie stoiska i tym samym naliczenie kary pieniężnej było zasadne. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca, reprezentowana przez adwokata, wniosła o uchylenie obu decyzji i zwrot kosztów, w tym zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a także o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci instrukcji obsługi dalmierza laserowego na okoliczność zalecanego przez producenta okresu kalibracji urządzenia pomiarowego, zarzucając przede wszystkim naruszenie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych podczas gdy Skarżąca posiadała zezwolenie i nie został przekroczony termin ani zajęcie powierzchni większej niż w zezwoleniu. Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z ust. 6 ustawy o drogach publicznych polegające na nieprawidłowym określeniu liczby dni zajęcia przez Skarżącą pasa drogowego, bowiem ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że ew. zajęcie pasa miało miejsce wyłącznie w poszczególnych wskazanych dniach. Ponadto w ocenie Skarżącej organ naruszył art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez nieokreślenie prawidłowo powierzchni zajęcia pasa – zarzut dotyczył zarówno powierzchni potykacza i figur lodowych, jak i użycia wysłużonego dalmierza laserowego, czasu umieszczenia reklamy, a także niewyjaśnienie czy reklamy znajdowały się poza obszarem zajętym zezwoleniem czy w tym obszarze. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, zwanej dalej: p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że jest ona zasadna. Sąd uznał, że decyzje te wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art.77 § 1, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm., zwanej dalej: K.p.a.), co w ocenie Sądu, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zajęcie pasa drogowego, które może być skutecznie sankcjonowane karami pieniężnymi, odnosi się wyłącznie do sytuacji wskazanych w przepisie art. 40 ust. 12 z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222, ze zm., zwanej dalej: u.d.p.), a więc zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi (pkt 1), przekroczenia terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy (pkt 2) i zajęcia pasa drogowego o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi (pkt 3). Przepis ten pozostaje w związku z treścią art. 40 ust. 2 ustawy określającym w sposób wyczerpujący sytuacje, w których w ogóle dopuszczalne jest wydanie decyzji w przedmiocie zajęcia pasa drogowego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 40 ust. 12 u.d.p., zgodnie z którym za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4 - 6. Postępowanie, jakie prowadzi zarządca drogi na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych i innych aktów, celem wydania decyzji na podstawie wskazanego wyżej przepisu, podlega procedurze określonej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 6 -16). Jedną z naczelnych zasad postępowania jest zaś określona w art. 7 k.p.a. zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, nakładająca na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Zasadę tę realizuje szereg przepisów szczegółowych, a zwłaszcza przepisy o postępowaniu dowodowym, które nakładają na organy obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego. Jedynie bowiem na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 i 80 k.p.a.). Jednocześnie treść uzasadnienia podjętej decyzji powinna dokumentować wypełnienie przez organ wymienionych obowiązków procesowych i odnosić się do zakresu przeprowadzonego postępowania w sprawie. Zarządca drogi nie ma możliwości miarkowania wysokości należnej kary. Oznacza to też jednak, że nie może dowolnie przyjąć ilości dni zajęcia pasa drogowego, niezależnie od rzeczywistego zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, przez nośnik reklamowy. Zdaniem Sądu postępowanie w rozpoznawanej sprawie przeprowadzone zostało z naruszeniem wskazanych wyżej zasad. Kwestią sporną w sprawie jest to, czy nastąpiło zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w [...] na wysokości nr [...] przez reklamę (w formie potykacza, figury lodowej), stanowiącą własność [...] w [...], bez wymaganego zezwolenia. Skarżąca zarówno toku postępowania przed organami, jak i przed Sądem powoływała się na zezwolenia Zarządu Dróg Miejskich w [...] na umieszczenie w pasie drogowym stoiska promocyjnego. Należy zauważyć, że w warunkach zezwolenia wskazano, że na stoiskach promocyjnych (pkt I) zabronione jest umieszczanie wskazanych tam elementów, ale jednocześnie określono, że decyzja ważna jest łącznie z pismem nr [...] wydanym przez Urząd Miasta [...] Biuro Miejskiego Konserwatora Zabytków oraz zgodnie z opinią pełnomocnika Prezydenta ds. Estetyki Miasta nr [...] r. (przy czym pierwsze z pism nie znajduje się w aktach administracyjnych sprawy). Ponadto, organy w żaden sposób nie odniosły się do wskazanych wyżej dokumentów. Ponadto, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, czy przedmiotowe reklamy znajdowały się w obszarze objętym zezwoleniem na prowadzenie stoiska promocyjnego, czy też skarżąca zajmowała w dniach wskazanych w decyzji administracyjnej pas drogowy o obszarze większym niż ten, który wnikał z posiadanego przez skarżącą zezwolenia na prowadzenie wskazanego stoiska promocyjnego. W udzielonych Skarżącej zezwoleniach na zajęcie pasa drogowego pod stoisko promocyjne wśród warunków wskazano, że zabronione jest umieszczanie na terenie stoiska promocyjnego m.in. potykaczy, reklam czy figur lodowych (pkt I.1). W dalszej części warunków Zarząd Dróg Miejskich wskazał również, że "w przypadku stwierdzenia, że wygląd stoiska, bądź jego lokalizacja jest niezgodna z przedłożonym projektem lub niniejszą decyzją, ZDM w [...] pisemnie wezwie właściciela do jego naprawienia lub odnowienia do stanu właściwego, a w przypadku nienależytego wykonania tego obowiązku, Zarząd Dróg Miejskich może cofnąć wydane zezwolenie i wezwać (zobowiązać) właściciela do jego usunięcia, a w przypadku nie wykonania tego obowiązku, usunie go z pasa drogowego na koszt właściciela" (pkt I.4). Niezbędne jest zatem dla ustalenia, czy w istocie doszło do zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia, czy też ewentualnie do naruszenia warunków zezwolenia, które Skarżąca posiadała i na które powoływała się w toku postępowania, co skutkowałoby konsekwencjami wynikającymi z ww. wymienionych decyzji. Brak ustaleń we wskazanym wyżej zakresie, stanowi naruszenie zasad postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), jak również uniemożliwia Sądowi dokonanie kontroli, czy zgodne z prawem było nałożenie na skarżącą kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, o jakiej mowa w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Marginalnie Sąd zauważa, że z decyzji obu organów nie wynika w żaden sposób metoda ustalenia przez organy zajętej powierzchni, przy czym należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 40 ust. 6 u.d.p., opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. W aktach sprawy brakuje jakichkolwiek obliczeń, wskazana jest jedynie arbitralnie ustalona powierzchnia, natomiast przeprowadzenie wnioskowanego przez stronę dowodu z instrukcji dalmierza miałoby znaczenie przy ew. kwestionowaniu obliczeń powierzchni reklamy. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i zawarte tam wskazania co do dalszego postępowania, a zwłaszcza z zachowaniem wymogów wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji. O kosztach (pkt II sentencji) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.