III SA/Po 376/18

Dnia 19 października 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik (spr.) WSA Marek Sachajko Protokolant: st.sekr.sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2018 roku przy udziale sprawy ze skargi E.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dróg Miejskich w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2018r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dróg Miejskich w [...] z dnia [...] września 2017 r. w przedmiocie nałożenia na E.T. w [...], zwaną dalej Skarżącą, kary pieniężnej w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w [...] poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] czerwca 2017 r. podczas terenowej kontroli pasa drogowego przeprowadzonej przez pracowników ZDM drogi gminnej ul. [...] w [...], stwierdzono zajęcie pasa drogowego przez reklamę umieszczone bez zezwolenia zarządcy drogi. Ustalono, że reklama o powierzchni [...]m2 zajmuje pas drogowy ul. [...] w [...] i stanowi własność skarżącej. W związku z powyższym w dniu [...] czerwca 2017 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego poprzez reklamę, o czym powiadomiono właściciela reklamy. W dniach [...] czerwca 2017 r., [...] lipca 2017 r. oraz w dniu [...] sierpnia 2017 r. Zarząd Dróg Miejskich w [...] przeprowadził kolejne kontrole pasa drogowego podczas których ustalono, iż następuje dalsze zajęcie pasa drogowego przez reklamy ustawione w tym samym miejscu. W dniu [...] sierpnia przeprowadzono oględziny, podczas których również stwierdzono obecność reklamy. W czasie kontroli wykonano dokumentację fotograficzną. Decyzją z dnia [...] września 2017 r. Zarząd Dróg Miejskich w [...], działając w imieniu Prezydenta Miasta [...], nałożył na skarżącą karę pieniężną w kwocie [...] zł za zajęcie bez zezwolenia pasa drogi gminnej ul [...] w [...], poprzez umieszczenie reklamy, za okres od [...] czerwca 2017 r. do dnia [...] sierpnia 2017 r. – [...] dni. W uzasadnieniu organ wskazał, że przy naliczaniu kary organ kierował się treścią art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 460, ze zm., zwanej dalej: u.d.p.). Na podstawie delegacji ustawowej Rada Miasta [...] uchwałą Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. ustaliła wysokość opłat za zajęcie pasa drogowego, przewidując dla drogi gminnej, jaką jest ulica [...], stawkę [...] zł za 1m2/1 dzień. W decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego pod stoisko promocyjne z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] Zarząd Dróg Miejskich w [...] wyraźnie określił, na jakie elementy nie wyraża zgody – w tym m.in. na umieszczanie na terenie stoiska potykaczy i figur lodowych. Decyzja zezwalająca była ważna wyłącznie z pismem Biura Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2015 r. oraz opinią Pełnomocnika Prezydenta ds. Estetyki Miasta z dnia [...] marca 2017 r. Skarżąca nie zastosowała się do wskazanych zaleceń, stąd zasadne było naliczenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zgody ZDM. W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżąca wskazała, że nie zgadza się z nią, ponieważ posiadała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego wystawione przez Zarząd Dróg Miejskich obowiązujące od dnia [...] kwietnia 2017 r. do [...] października 2017 r Decyzją z dnia [...] marca 2018 r., wskazaną we wstępie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść art. 40 ust. 1, 6 i 12 u.d.p. wskazując, że organ I instancji prawidłowo wyznaczył pas drogowy ul. [...] w [...] oraz umiejscowienie przedmiotowej reklamy. Skarżąca nie zastosowała się zarówno do zaleceń pełnomocnika Prezydenta ds. Estetyki Miasta, jak i decyzji zezwalającej na umieszczenie stoiska i tym samym naliczenie kary pieniężnej było zasadne, gdyż reklamy znajdowały się w pasie drogowym. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca, reprezentowana przez adwokata, wniosła o uchylenie obu decyzji i zwrot kosztów, w tym zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a także o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci instrukcji obsługi dalmierza laserowego na okoliczność zalecanego przez producenta okresu kalibracji urządzenia pomiarowego, zarzucając naruszenie treści art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych podczas gdy Skarżąca posiadała zezwolenie i nie został przekroczony termin ani zajęcie powierzchni większej niż w zezwoleniu. Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z ust. 6 ustawy o drogach publicznych polegające na nieprawidłowym określeniu liczby dni zajęcia przez Skarżącą pasa drogowego, bowiem ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że ew. zajęcie pasa miało miejsce wyłącznie w poszczególnych wskazanych dniach. Ponadto w ocenie Skarżącej organ naruszył art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez nieokreślenie prawidłowo powierzchni zajęcia pasa – zarzut dotyczył zarówno powierzchni potykacza i figur lodowych, jak i wysłużonego dalmierza laserowego, czasu w jakim umieszczone zostały reklamy, a także niewyjaśnienie czy reklamy znajdowały się poza obszarem zajętym zezwoleniem czy w tym obszarze. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, zwanej dalej p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że jest ona zasadna. Sąd uznał, że decyzje te wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art.77 § 1, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., zwanej dalej K.p.a.), co w ocenie Sądu, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zajęcie pasa drogowego, które może być skutecznie sankcjonowane karami pieniężnymi, odnosi się wyłącznie do sytuacji wskazanych w przepisie art. 40 ust. 12 z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222, ze zm., zwanej dalej: u.d.p.), a więc zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi (pkt 1), przekroczenia terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy (pkt 2) i zajęcia pasa drogowego o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi (pkt 3). Przepis ten pozostaje w związku z art. 40 ust. 2 ustawy określającym w sposób wyczerpujący sytuacje, w których w ogóle dopuszczalne jest wydanie decyzji w przedmiocie zajęcia pasa drogowego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 40 ust. 12 u.d.p., zgodnie z którym za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4 - 6. Postępowanie, jakie prowadzi zarządca drogi na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych i innych aktów, celem wydania decyzji na podstawie wskazanego wyżej przepisu, podlega procedurze określonej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 6 -16). Jedną z naczelnych zasad postępowania jest zaś określona w art. 7 k.p.a. zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, nakładająca na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Zasadę tę realizuje szereg przepisów szczegółowych, a zwłaszcza przepisy o postępowaniu dowodowym, które nakładają na organy obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego. Jedynie bowiem na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 i 80 k.p.a.). Jednocześnie treść uzasadnienia podjętej decyzji powinna dokumentować wypełnienie przez organ wymienionych obowiązków procesowych i odnosić się do zakresu przeprowadzonego postępowania w sprawie. Zdaniem Sądu postępowanie w rozpoznawanej sprawie przeprowadzone zostało z naruszeniem wskazanych wyżej zasad. Kwestią sporną w sprawie jest to, czy nastąpiło zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w [...] na wysokości nr [...] przez reklamę, stanowiącą własność Skarżącej, bez wymaganego zezwolenia. Skarżąca zarówno toku postępowania przed organami, jak i przed Sądem powoływała się na zezwolenie Zarządu Dróg Miejskich w [...] na umieszczenie w pasie drogowym stoiska promocyjnego. Należy zauważyć, że w warunkach zezwolenia wskazano, że na stoiskach promocyjnych (pkt I) zabronione jest umieszczanie wskazanych tam elementów, ale jednocześnie określono, że decyzja ważna jest łącznie z pismem nr [...] wydanym przez Urząd Miasta [...] Biuro Miejskiego Konserwatora Zabytków oraz zgodnie z opinią pełnomocnika Prezydenta ds. Estetyki Miasta nr [...] z dnia [...].03.2017 r. (przy czym pierwsze z pism nie znajduje się w aktach administracyjnych sprawy). Ponadto, organy w żaden sposób nie odniosły się do wskazanych wyżej dokumentów. Ponadto, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, czy przedmiotowe reklamy znajdowały się w obszarze objętym zezwoleniem na prowadzenie stoiska promocyjnego, czy też skarżąca zajmowała w dniach wskazanych w decyzji administracyjnej pas drogowy o obszarze większym niż ten, który wnikał z posiadanego przez skarżącą zezwolenia na prowadzenie wskazanego stoiska promocyjnego. W udzielonym Skarżącej zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego pod stoisko promocyjne wśród warunków wskazano, że zabronione jest umieszczanie na terenie stoiska promocyjnego m.in. potykaczy, reklam czy figur lodowych (pkt I.1). W dalszej części warunków Zarząd Dróg Miejskich wskazał również, że "w przypadku stwierdzenia, że wygląd stoiska, bądź jego lokalizacja jest niezgodna z przedłożonym projektem lub niniejszą decyzją, ZDM w [...] pisemnie wezwie właściciela do jego naprawienia lub odnowienia do stanu właściwego, a w przypadku nienależytego wykonania tego obowiązku, Zarząd Dróg Miejskich może cofnąć wydane zezwolenie i wezwać (zobowiązać) właściciela do jego usunięcia, a w przypadku nie wykonania tego obowiązku, usunie go z pasa drogowego na koszt właściciela" (pkt I.4). Niezbędne jest zatem dla ustalenia, czy w istocie doszło do zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia, czy też ewentualnie do naruszenia warunków zezwolenia, które Skarżąca posiadała i na które powoływała się w toku postępowania, co skutkowałoby konsekwencjami wynikającymi z ww. wymienionych decyzji. Brak ustaleń we wskazanym wyżej zakresie, stanowi naruszenie zasad postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), jak również uniemożliwia Sądowi dokonanie kontroli, czy zgodne z prawem było nałożenie na skarżącą kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, o jakiej mowa w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Marginalnie Sąd zauważa, że z decyzji obu organów nie wynika w żaden sposób metoda ustalenia przez organy zajętej powierzchni, przy czym należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 40 ust. 6 u.d.p., opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. W aktach sprawy brakuje jakichkolwiek obliczeń, wskazana jest jedynie arbitralnie ustalona powierzchnia, natomiast przeprowadzenie wnioskowanego przez stronę dowodu z instrukcji dalmierza miałoby znaczenie przy ew. kwestionowaniu obliczeń powierzchni reklamy. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i zawarte tam wskazania co do dalszego postępowania, a zwłaszcza z zachowaniem wymogów wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy, zgodnie z regulacją art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt. I. sentencji wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Z kolei o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącej orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt. II. sentencji wyroku.