III SA/Po 378/18

Dnia 17 października 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak (spr.) Sędziowie WSA Marzenna Kosewska WSA Marek Sachajko Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2018 roku przy udziale sprawy ze skargi P. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2018r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 100,- (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2018 roku, po rozpatrzeniu zażalenia P. K. na postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 30 marca 2018 roku w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją o wymierzeniu kary pieniężnej za umieszczenie bez zezwolenia zarządcy reklamy w pasie drogowym drogi publicznej, uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie i umorzyło postępowanie przed organem pierwszej instancji w całości. Postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w K., działając z upoważnienia Prezydent Miasta, po rozpoznaniu wniosku z dnia 15 czerwca 2016 roku, odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji ostatecznej o wymierzeniu P. K. kary pieniężnej w wysokości 22.312,50 zł za umieszenie bez zezwolenia zarządcy drogi reklamy w pasie drogowym drogi krajowej nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia wyjaśniono, że w sprawie nie zostały ujawnione nowe okoliczności lub dowody, które nie były znane organowi, który wydawał decyzję. Zobowiązany wniósł zażalenie i zażądał stwierdzenia nieważności postanowienie, ewentualnie jego uchylenia. Zdaniem strony fakt, że właścicielem reklamy była R. [...] Sp. z o.o. jest okolicznością nową, która nie była wcześniej powoływana w toku postępowania administracyjnego. Prezydent Miasta naruszył art. 145 §1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie, naruszył art. 149 §3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego bezpodstawne zastosowanie oraz naruszył art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak podjęcia niezbędnych czynności w celu wyjaśnienia sprawy oraz przerzucił ciężar dowodu na stronę postępowania. Po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym, postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2018 roku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie i umorzyło postępowanie przed organem pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że w toku postępowania administracyjnego P. K. był wzywany do wskazania właściciela nośnika reklamowego (pismo z 23 kwietnia 2014 roku), a przed wydaniem decyzji strona została pouczona o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszenia żądań. Wniosek o wznowienie postępowania został złożony 15 czerwca 2016 roku, a więc po niemal 20 miesiącach od dnia wydania decyzji wymierzającej karę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło również, że tożsame żądanie było już przedmiotem rozpoznania, albowiem w dniu 11 lutego 2016 roku P. K. wystąpił z wnioskiem o wznowienie powołując się na przepis art. 145 §1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego i wskazując, że właścicielem nośnika reklamowego była R. [...] Sp. z o.o. Prezydent Miasta K.. Postanowieniem z dnia 17 lutego 2016 roku odmówił wznowienia postępowania administracyjnego, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. P. K. skorzystał z prawa skargi do sądu administracyjnego. Zażądał stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia, ewentualnie jego uchylenia. Skarżący podtrzymał zarzuty powołane w zażaleniu na postanowienie Prezydenta Miasta K. oraz dodatkowo podniósł zarzut naruszenia art. 150 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie rozstrzygnięcia przez nieuprawniony organ. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. W odpowiedzi na skargę wskazano, że zarzuty skargi są bezzasadne i wewnętrznie sprzeczne. Skarżący z jednej strony uznaje, że postanowienie Prezydenta Miasta K. jest obarczone wadą nieważności, a jednocześnie kwestionuje skargą do sądu administracyjnego rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którym uchylono postanowienie organu I instancji oraz umorzono postępowanie w całości. Podsumowując Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że uchylenie rozstrzygnięcia organu I instancji i umorzenie postępowania jest wprawdzie wynikiem merytorycznego rozpoznania sprawy, jednakże takie samo rozstrzygnięcie należałoby wydać, gdyby uwzględnić, że postanowienie Prezydenta Miasta K. zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się skuteczna, aczkolwiek z innych względów niż powołane na jej uzasadnienie. Analiza treści zaskarżonego postanowienia ujawnia, że rozstrzygnięcie postanowienia nie koresponduje z treścią uzasadnienie w sposób, który ma istotny wpływ na wynik sprawy. Okoliczności powołane w treści kolejnego wniosku P. K. o wznowienie postępowania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznało, jako podstawę do wznowienia postępowania w rozumieniu art. 145 §1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2017, poz. 1275 ze zm.). Organ uznał jednocześnie, że powołane okoliczności nie są nowe, bo były rozważane w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Organ wskazał ponadto, że okoliczności powołane we wniosku były znane stronie już w toku postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną z dnia 8 grudnia 2014 roku. Stąd złożenie wniosku o wznowienie dopiero w dniu 15 czerwca 2016 roku nastąpiło z naruszeniem miesięcznego terminu określonego w art. 148 §1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało jeszcze, że pierwotny wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez P. K. w dniu 11 lutego 2016 roku. W treści pierwotnego podania wnioskodawca również powołał okoliczności dotyczące wynajmowania nośnika reklamowego od podmiotu R. [...] Sp. z o.o., a postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego z pierwotnego wniosku zakończyło się prawomocnym oddaleniem skargi (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 stycznia 2017 roku o sygn. akt III SA/Po 383/16). Odnosząc się do treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wskazać należy, że argumentacja powołana w uzasadnieniu świadczy o merytorycznym rozpoznaniu zażalenia przez organ II instancji, tj. o merytorycznym rozpoznaniu żądania zawartego w treści podania z dnia 15 czerwca 2016 roku. Taką ocenę potwierdza także treść odpowiedzi na skargę. Sąd uznaje jednak, że powołana w uzasadnieniu argumentacja nie przystaje do podjętego rozstrzygnięcia, gdyż w sentencji postanowienia nie orzeczono o odmowie wznowienia postępowania, lecz uchylono postanowienie Prezydenta Miasta K. i umorzono postępowanie wznowieniowe. Bark zgodności rozstrzygnięcia z treścią uzasadnienia nie wyczerpuje jednak dostrzeżonych naruszeń prawa. Kompetencja do badania przyczyn wznowienia postępowania administracyjnego aktualizuje się po wydaniu postanowienia o wznowieniu tego postępowania, co oznacza, że badanie przyczyn wznowienia przeprowadza się dopiero we wznowionym postępowaniu administracyjnym (art. 149 §1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego). W postępowaniu wznowieniowym organ bada jedynie, czy wnioskodawca w podaniu o wznowienie postępowania administracyjnego powołuje się na ustawowe podstawy wznowieniowe, wskazane w art. 145 §1 pkt 1-8, art. 145a §1 i art. 145b §1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Jednak nie każde podanie o wznowienie postępowania, które w treści powołuje podstawę wznowieniową, skutkuje wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego. Ustawodawca przewidział możliwość odmowy wznowienia postępowania administracyjnego, o czym expressis verbis stanowi przepis art. 149 §3 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, ale w tym przepisie nie zostały wskazane przesłanki dla odmowy wznowienia postępowania. Oczywistym powodem dla wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego jest brak powołania we wniosku o wznowienie ustawowej przesłanki wznowieniowej. Natomiast w innych przypadkach należy mieć na uwadze, że postępowanie wznowieniowe jest szczególnym rodzajem jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, a zatem w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zastosowanie znajduje art. 61a §1 ustawy – Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania może nastąpić, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. W konsekwencji pełną podstawę prawną odmowy wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na to, że kolejne podanie o wznowienie powołuje te same przesłanki, stanowi art. 149 §3 w związku z art. 61a §1 ustawy – Kodeksu postępowania administracyjnego. Żaden ze wskazanych przepisów nie został wskazany jako podstawa prawna wydanego rozstrzygnięcia (ani w rubrum postanowienia, ani w jego uzasadnieniu). Tymczasem powołanie tych przepisów było aktualne chociażby z uwagi na przyjęcie ustalenia o uchybieniu terminowi do złożenia podania o wznowienie, co także skutkuje odmową wznowienia. Podstawa prawna powołana w rubrum postanowienia – art. 138 §1 pkt 2 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, a także treść rozstrzygnięcia – uchylenie postanowienia zaskarżonego zażaleniem oraz umorzenie postępowania organu I instancji w całości, nakazują przyjąć, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało rozstrzygnięcie w oparciu o okoliczności, które nie zostały ujawnione w treści uzasadnienia w sposób określony przez przepisy art. 7, art. 8 §1 i §2, art. 9 oraz art. 11 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Okolicznościami uzasadniającymi uchylenie postanowienia Prezydenta Miasta K. i umorzenie postępowania w całości mogło być zarówno ustalenie, że sprawa jest bezprzedmiotowa, bo została już ostatecznie rozstrzygnięta, jak i ustalenie o naruszeniu przepisów o właściwości przez organ I instancji. Odnosząc się do skargi w zakresie żądania stwierdzenia nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyjaśnić należy, że zarzuty dotyczące nieważności decyzji/postanowienia powinny skutkować, o ile są zasadne, wyeliminowaniem zakwestionowanego odwołaniem/zażaleniem aktu poprzez wydanie rozstrzygnięcia mieszczącego się w ramach kompetencji określonych przepisami art. 138 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. W postępowaniu wywołanym wniesieniem zażalenia odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy dotyczące odwołań (art. 144 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego). W postępowaniu zażaleniowym organ II instancji może wydać jedynie rozstrzygnięcie przewidziane w przepisach art. 138 §1-§4 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. W konsekwencji organ rozpoznający zażalenie nie może, bez naruszenia granic kompetencji organu odwoławczego, na podstawie art. 156 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego stwierdzić nieważności aktu wydanego przez organ I instancji. Sąd podziela stanowisko, że zgodną z prawem reakcją organu odwoławczego na naruszenie przepisów o właściwości przez organ I instancji powinno być uchylenie rozstrzygnięcia zaskarżonego zażaleniem oraz umorzenie w całości postępowania przed organem I instancji. Niemniej okoliczność wydania rozstrzygnięcia o wskazanej treści nie skutkuje tym, że skarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie narusza prawa w sposób, który może mieć wpływ na wynik sprawy. Stanowczo podkreślić bowiem należy, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego z uwagi na wcześniejsze ostateczne rozstrzygnięcie sprawy oraz sytuacja wydania postanowienia kwestionowanego zażaleniem z naruszeniem przepisów o właściwości, wbrew założeniom towarzyszącym argumentacji ujawnionej w odpowiedzi na skargę, nie mają takich samych konsekwencji prawnych, a przez to wskazane rozstrzygnięcia nie mogą zostać uznane za tożsame, co niewątpliwie ma wpływ na interes prawny strony skarżącej. Skutkiem umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość jest załatwienie sprawy administracyjnej bez jej merytorycznego rozstrzygnięcia. Natomiast umorzenie postępowania z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości oznacza, że organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, a w konsekwencji powinien niezwłocznie przekazać podanie do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie (art. 65 §1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego). Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Załatwienie sprawy administracyjnej to wyłączna domena organów administracji publicznej. W konsekwencji sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji publicznej w realizacji obowiązku czynienia ustaleń faktycznych istotnych dla załatwienia sprawy oraz dokonywaniu kwalifikacji prawnej stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Kwestią istotną z punktu widzenia oceny legalności załatwienia kontrolowanej sprawy jest to, czy poprzez wydanie zaskarżonego aktu postępowanie administracyjne zostało zakończone, czy też ma ono być jeszcze kontynuowane, ale przez właściwy organ administracji publicznej. Brak rozstrzygnięcia tej kwestii przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przesądza o istotnym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018, poz. 1302). Przystępując do ponownego rozpoznania sprawy, zgodnie z art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest związane przedstawioną powyżej oceną prawną. Natomiast w pierwszej kolejności rozpoznane zostaną zarzuty skarżącego dotyczące właściwości organu administracji publicznej. W tym zakresie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjmie, że zgodnie z art. 150 §1 w związku z art. 149 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, organem administracji publicznej właściwym do wznowienia postępowania administracyjnego jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Mając na uwadze powyższe okoliczności, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1 i pkt 2 sentencji wyroku.