III SA/Po 379/19

Dnia 19 września 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak Sędziowie WSA Marzenna Kosewska (spr.) WSA Marek Sachajko Protokolant: st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2019 roku przy udziale sprawy ze skargi E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty dodatkowej za wydobywanie kopaliny z naruszeniem koncesji I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego E. G. kwotę [...]- ([...]) złote tytułem zwrotu kosztów sądowych. Starosta [...] decyzją z [...] maja 2017 r., na podstawie art. 139 ust. 1, ust. 2, ust. 3 pkt 3 i art. 141 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2016 r., poz. 1131 ze zm.), dalej: "p.g.g.", załącznika do obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 7 sierpnia 2013 r. w sprawie stawek opłat za rok 2014 z zakresu przepisów Prawa geologicznego i górniczego (M. P. z 2013 r., poz. 721) oraz art. 104 i 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), dalej: "K.p.a.", orzekł o ustaleniu E. G. opłaty dodatkowej w wysokości [...] zł za wydobycie kruszywa naturalnego z rażącym naruszeniem warunków koncesji udzielonej decyzją Starosty [...] z [...] kwietnia 2000 r., zmienionej decyzją tego organu z [...] kwietnia 2007 r., na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego [...] w gminie [...] w województwie [...]. Wyżej wskazaną koncesję udzielono E. G. i J. G. (k. 270 akt adm.). Od powyższej decyzji E. G. wniósł odwołanie, zarzucając błędne przyjęcie, że wydobywał kruszywo poza obszarem górniczym. Ubytek kruszywa poza tym obszarem wynikał jego zdaniem z niezależnego od niego działania sił natury, polegającego na obsuwaniu się skarp, które - wbrew nieprawidłowym ustaleniom - nastąpiło przed 2010 r. Ponadto - w ocenie strony - nastąpiło przedawnienie ustalenia opłaty dodatkowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] marca 2019 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 139 ust. 1, ust. 2, ust. 3 pkt 3 i art. 141 ust. 1 p.g.g., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, co następuje. W wyniku przeprowadzonej [...] września 2014 r. kontroli stwierdzono, że strona nie posiada aktualnych operatów ewidencyjnych, przedstawiających zmiany zasobów złoża (k. 227-229 akt adm.). Z przedłożonego przez stronę operatu ewidencyjnego zasobów złoża według stanu na [...] czerwca 2014 r. wynika, że przekroczono powierzchnię obszaru górniczego (k. 98 akt adm.). Pismem z [...] lutego 2015 r. organ pierwszej instancji wezwał stronę do złożenia wyjaśnień i wskazania ilości kopaliny wyeksploatowanej poza obszarem górniczym od [...] stycznia 2010 r. do [...] czerwca 2014 r. W piśmie z [...] lutego 2015 r. strona stwierdziła, że ubytek kopaliny przy skarpie południowo-zachodniej (oznaczonej 2P) i północno-zachodniej (oznaczonej 4P) nastąpił w wyniku erozji spowodowanej przez wody opadowe, zaś wypłukana kopalina została zdeponowana w zbiorniku wodnym. W toku oględzin z [...] marca 2015 r. stwierdzono oberwanie powyższych skarp (k. 49 akt adm.). Z przedłożonego przez stronę operatu ewidencyjnego zasobów złoża według stanu na [...] czerwca 2014 r. (korekta) wynika, że ubytek kopaliny poza granicami obszaru górniczego po 2010 r. wynosi 1 325 mł czyli 2 383 t (k. 99 akt adm.). Pismem z [...] marca 2017 r. organ pierwszej instancji zwrócił się do Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] o weryfikację poprawności wyznaczenia w terenie punktów załamania obszaru górniczego. Pismem z [...] kwietnia 2017 r. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] poinformował o przeprowadzeniu [...] marca 2017 r. kontroli doraźnej w zakładzie strony. Na podstawie pomiarów dokonanych przez mierniczego górniczego ustalono, że jedna ze skarp jest położona poza granicą obszaru górniczego na szerokość 10 m, a druga - do 17 m. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] stwierdził, że wydobycie kopaliny poza obszarem górniczym miało miejsce od 2008 r. do [...] listopada 2014 r. Działalność wykonywana z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji podlega opłacie dodatkowej (art. 139 ust. 1 p.g.g.). Decyzją koncesyjną Starosty [...] z [...] kwietnia 2000 r. zmienioną decyzją z [...] kwietnia 2007 r. wyznaczono obszar górniczy o powierzchni 14 199 m˛. Kopaliną wydobytą jest całość kopaliny odłączonej od złoża (art. 6 ust. 1 pkt 3 p.g.g.). Ustalono, że nastąpiło odłączenie kopaliny od złoża poza obszarem górniczym, przy czym nie nastąpiło to w wyniku naturalnego procesu erozji. Wynika to z porównania mapy stanowiącej załącznik do operatu ewidencyjnego z 2014 r. (k. 102 akt adm.) i mapy stanowiącej załącznik do operatu ewidencyjnego z 2009 r. (k. 269 akt adm.). Z mapy z 2014 r. wynika, że doszło do odłączenia kopaliny od złoża poza obszarem górniczym. Skarpy oznaczone na mapie jako 2P i 4P są ograniczone liniami prostymi, co wskazuje, że zostały ukształtowane w wyniku ingerencji człowieka, a nie naturalnie. Podczas oględzin [...] marca 2015 r. nie stwierdzono, aby u podnóża skarpy zostało nagromadzone kruszywo pochodzące z obrywów (k. 49 akt adm.). Tymczasem podczas oględzin [...] listopada 2016 r. (k. 169-170 akt adm.) stwierdzono zaleganie mas ziemnych u podnóża skarpy w miejscach gdzie doszło do osunięcia się ziemi w wyniku opadów deszczu latem 2016 r. Gdyby ubytek kopaliny poza obszarem górniczym w latach 2010-2014 nastąpił w wyniku erozji, to u podnóża skarpy powinny leżeć masy ziemne, co zostałoby ujawnione w trakcie oględzin w 2015 r. Nie stwierdzono również, aby materiał pochodzący z odłączenia kopaliny ze złoża został zdeponowany w zbiorniku wodnym. Potwierdza to zgromadzona w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna. Ponadto ukształtowanie skarpy w sposób stromy wyklucza oberwanie w sposób naturalny, co również wynika z dokumentacji fotograficznej. Z przedłożonego przez skarżącego zeszytu kontroli wyrobisk i zwałowisk wynika, że w lipcu 2010 r. zabezpieczono skarpę zachodnią przed upływem wody (k. 52 akt adm.), natomiast podczas kontroli w październiku 2013 r. nie stwierdzono uchybień (k. 54 akt adm.). Dokumentacja prowadzona przez stronę nie potwierdza, że doszło do naturalnego osunięcia skarpy w skutek erozji spowodowanej wodą. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] w piśmie z [...] kwietnia 2017 r. stwierdził, że od 2008 r. do [...] listopada 2014 r. wydobywano kopalinę poza obszarem górniczym. Z operatu przedłożonego przez stronę wynika, że poza granicami obszaru górniczego nastąpił ubytek kopaliny o objętości 1 325 m3 czyli 2 383 t. Ubytek kopaliny ze złoża poza obszarem górniczym nastąpił zatem w wyniku wydobycia, czym skarżący naruszył warunki koncesji. Opłacie dodatkowej podlega działalność wykonywana z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji (art. 19 ust. 1 p.g.g.). Za rażące naruszenie koncesji uznaje się wydobycie kopaliny poza obszarem górniczym, gdyż jest to działalność prowadzona na obszarze, na którym przedsiębiorcy nie przysługuje koncesja. Wobec stwierdzenia wydobycia przez skarżącego 2 383 t kopaliny poza obszarem górniczym zasadne było ustalenie opłaty dodatkowej. W skardze na decyzję organu odwoławczego E. G. zarzucił naruszenie przepisów postępowania przez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nieustalenie wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparta decyzja. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że: 1. skarżący nie wydobywał kopaliny po 2010 r.; protokół z [...] marca 2017 r. nie stanowi o wydobyciu, ale o przekroczeniu obszaru przed 2010 r.; nie ma dowodów na wydobycie po 2010 r.; 2. nawet gdyby przyjąć, że kopalinę wydobywano, to: a) nie ustalono prawidłowej ilości wydobytej poza obszarem górniczym kopaliny, gdyż: - oparto się wyłącznie na mapie wyrobiska na [...] marca 2014 r., co narusza art. 139 ust. 1 i 3 p.g.g.; - nie uwzględniono możliwości wystąpienia 30% błędu w obliczeniach zasobów złoża, naruszając § 6 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2011 r. w sprawie dokumentacji geologicznej złoża kopaliny (Dz. U. Nr 291, poz. 1712), dalej: "rozporządzenie w sprawie dokumentacji geologicznej złoża kopaliny"; b) nastąpiło przedawnienie uniemożliwiające ustalenie opłaty dodatkowej, gdyż od zdarzenia uzasadniającego ustalenie opłaty upłynęło więcej niż 5 lat, co narusza art. 143 p.g.g. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty są zasadne. Sąd podziela stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji w zakresie ustalenia, że skarżący wydobywał kopalinę poza granicami obszaru górniczego od [...] stycznia 2010 r. do [...] czerwca 2014 r. W związku z obszernym zreferowaniem przyczyn tego ustalenia powtarzanie ich jest zbędne. Podnieść jedynie wypada, że skarżący w skardze, odnośnie kwestii przyczyny ubytku kopaliny, podał naturalne usuwanie się skarp, zaś wydobycie miałoby mieć miejsce przed 2010 r., co jego zdaniem wykazuje protokół z [...] marca 2017 r. (k. 4 akt sądowych). Wbrew stanowisku skarżącego nie wynika jednak z niego ta okoliczność. W pkt 10 tego dokumentu wskazano jedynie, że według oświadczenia przedsiębiorcy kopalinę wydobywano w latach 2008-2010. Pozostały materiał dowodowy, a w szczególności porównanie map z 2010 r. i 2014 r. oraz ukształtowanie skarp, co zasadnie podniósł organ odwoławczy, świadczy o tym, że wydobycie następowało od [...] stycznia 2010 r. do [...] czerwca 2014 r. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy podnieść, co następuje. Skarżący zakwestionował ilość wydobytej po 2010 r. kopaliny poza granicami obszaru górniczego. Ilość ta wpływa na wysokość opłaty dodatkowej (art. 139 ust. 3 pkt 3 p.g.g.) - im więcej wydobędzie się kopaliny poza tym obszarem, tym opłata dodatkowa jest wyższa. Ilość wydobytej kopaliny poza granicami obszaru górniczego po 2010 r. organ zasadnie ustalił na podstawie ilości ubytku kopaliny po 2010 r., obliczonej w przedstawionym przez skarżącego operacie (korekcie, k. 99 akt adm.) sporządzonym przez uprawnionego geologa, a nie na podstawie mapy z 2014 r. Operat ten jest spójny i logiczny, nie pozostawiający wątpliwości co do ilości ubytku kopaliny będącej w istocie ilością wydobytej przez skarżącego kopaliny po 2010 r. Ilość ta wynosi 1 325 m˛ czyli 2 383 t. Ustalenie takie nie narusza art. 139 ust. 1 i 3 p.g.g. Zgodnie z tymi przepisami działalność wykonywana z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji podlega opłacie dodatkowej, a opłatę dodatkową za wydobywanie kopalin ustala się w wysokości pięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej w ten sposób kopaliny. Zgodnie z § 6 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie dokumentacji geologicznej złoża kopaliny rozpoznanie złoża kopaliny lub jego części w poszczególnych kategoriach powinno spełniać następujące wymagania w kategorii [...] - granice złoża kopaliny określa się na podstawie danych z wyrobisk rozpoznawczych, z odsłonięć naturalnych lub badań geofizycznych metodą interpolacji lub w ograniczonym stopniu ekstrapolacji; stopień rozpoznania złoża jest wystarczający do opracowania projektu zagospodarowania złoża, w tym do szczegółowego określenia formy, budowy, tektoniki złoża i jakości kopaliny w złożu, warunków geologiczno-górniczych eksploatacji, oraz do dokonania oceny wpływu przewidywanej eksploatacji na środowisko, przy czym błąd oszacowania średnich wartości parametrów złoża i zasobów nie może przekraczać 30%. Powyższy przepis oznacza, że kwota 30% dotyczy średnich wartości parametrów złoża i zasobów, a nie określania ilości wydobytej kopaliny. Organ prawidłowo zatem przyjął, że od [...] stycznia 2010 r. do [...] czerwca 2014 r. skarżący wydobywał z przedmiotowej nieruchomości kopalinę poza granicami obszaru górniczego, jak i prawidłowo ustalił wydobytą w tym okresie jej ilość. Mimo tego zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji podlega uchyleniu, i to z dwóch przyczyn. Po pierwsze, naruszono art. 143 ust. 1 p.g.g. stanowiący, że decyzja w sprawie ustalenia opłaty dodatkowej nie może zostać wydana po upływie 5 lat od końca roku, w którym nastąpiło zdarzenie uzasadniające jej wydanie. Zdarzeniem tym jest wydobycie, a nie powzięcie przez organ wiadomości o wydobyciu. Zdaniem Sądu przedawnienie dla każdego roku liczy się z osobna. Nie można więc ustalić opłaty dodatkowej za wydobycie z lat 2010-2011. Aktualnie jest to możliwe jedynie za wydobycie od [...] stycznia 2012 r. do [...] czerwca 2014 r. Zadaniem organu będzie zatem obliczenie ilości kopaliny wydobytej jedynie od [...] stycznia 2012 r. do [...] czerwca 2014 r. i ustalenie opłaty dodatkowej w stosownej wysokości, chyba że nastąpi przedawnienie do jej ustalenia za kolejny rok (lata). Po drugie, nieprawidłowo uznano za stronę - i tym samym za przedsiębiorcę odpowiedzialnego za nielegalne wydobycie - jedynie E. G.. Jest nim bowiem również J. G., jako że także na nią wystawiono koncesję na wydobycie kopaliny (k. 270-276 akt adm.). W sprawach ustalenia opłaty dodatkowej stroną postępowania jest bowiem przedsiębiorca (art. 143 ust. 2 pkt 1 p.g.g.), którym jest ten, kto posiada koncesję na prowadzenie działalności regulowanej ustawą (art. 6 pkt 9 p.g.g.). Organ nie podjął zatem wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 K.p.a.) i niewyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.). Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). Wobec tego Sąd orzekł, jak w pkt I. sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c powyższej ustawy. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło w pkt II. sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powyższej ustawy. Na zasądzone koszty składa się kwota uiszczona tytułem wpisu od skargi.