III SA/Po 383/19

Dnia 11 lipca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik (spr.) WSA Marzenna Kosewska Protokolant: st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2019 roku przy udziale sprawy ze skargi W.B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z dnia [...] marca 2019r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w [...] z dnia [...] listopada 2018r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] decyzją z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] z dnia [...] listopada 2018 r. o odmowie W.B., zwanemu dalej skarżącym, umorzenia należności z tytułu składek na koncie pracowniczym. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Pismem z dnia [...] września 2018 r. skarżący zwrócił się do Prezydenta RP z prośbą o umorzenie zaległych składek. Wyjaśnił, że od [...] września 1982 r. prowadził działalność gospodarczą w branży ogólnobudowlanej. W 1997 r. nawiązał współpracę z deweloperem inwestycyjnym, który po 5 latach współpracy ogłosił upadłość, a wszystkie zobowiązania finansowe spadły na skarżącego. Powstałe zadłużenie doprowadziło do zakończenia działalności gospodarczej. Skarżący był jednakże zmuszony do podjęcia działalności gospodarczej by utrzymać rodzinę. Ma [...] lat, pobiera świadczenie emerytalne w wysokości [...] zł oraz pracuje na [...] etatu. Wyraził niezadowolenie z działań Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Komornika Sądowego oraz treści wyroku Sądu Upadłościowego. Do wniosku załączył oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi działalności gospodarczej z dnia [...] września 2018 r., oświadczenie o zobowiązaniach wobec osoby fizycznej z dnia [...] października 2018 r. i wobec osoby prawnej z dnia [...] października 2018 r., zaświadczenia z dnia [...] października 2018 r. o kosztach wynajmu lokalu i o zarobkach, a także umowy pożyczki z dnia [...] lipca 2018 r. na kwotę [...] zł i z dnia [...] kwietnia 2017 r. na kwotę [...] zł. Ponadto dnia [...] listopada 2018 r. w rozmowie telefonicznej ze skarżącym doprecyzowano wydatki związane z utrzymaniem Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na koncie pracowniczym za okres od kwietnia 1996 r. do września 1996 r., od grudnia 1996 r. do października 1997 r., od lutego 1998 r. do września 1998 r. od listopada 1998 r. do grudnia 1998 r. w łącznej kwocie [...] zł, w tym z tytułu składek [...] zł i odsetek naliczonych na dzień [...] października 2018 r. – [...] zł wskazując, że nie wystąpiła żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne, skarżący nie wykazał, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, nie wskazał, że powstanie zadłużenia było następstwem szczególnych zdarzeń, nie wykazał również, że stan zdrowotny lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny pozbawiłyby go możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. skarżący zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując na ciężką sytuację oraz brak winy za powstałe długi. W piśmie z dnia [...] lutego 2019 r. podniósł, że jego sytuacja mieszkaniowa może ulec pogorszeniu i czeka go bezdomność. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] decyzją z dnia [...] marca 2019 r., wskazaną we wstępie, utrzymał w mocy wymienioną wyżej decyzję z dnia [...] listopada 2018 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że z przedłożonego oświadczenia z dnia [...] października 2018 r. wynika, że skarżący pracuje zarobkowo i pobiera świadczenie emerytalne, nie pobiera zasiłków z pomocy społecznej i nie korzysta z innych form pomocy, gospodarstwo domowe prowadzi samodzielnie, ponosi stałe miesięczne wydatki związane z utrzymaniem z tytułu czynszu i opłat eksploatacyjnych w kwocie [...] zł; wydatki na leczenie w kwocie [...] zł oraz alimenty [...] zł, posiada zobowiązania w bankach do czerwca 2022 r. w wysokości około [...] zł płatnych co miesiąc w kwocie [...] zł; u osób fizycznych do grudnia 2019 r. w wysokości [...] zł płatnych co miesiąc w kwocie [...] zł; z tytułu alimentów do września 2025 r. płatnych co miesiąc w kwocie [...] zł; oraz inne do sierpnia 2019 r. w wysokości [...] zł płatnych co miesiąc w kwocie [...] zł, posiada samochód marki [...] rok produkcji [...] r. oraz nie posiada nieruchomości, praw majątkowych ani wierzytelności. W ocenie organu nie wystąpiły przesłanki wynikające z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 300, zwanej dalej: u.s.u.s.). Płatnik składek jako osoba prowadząca i monitorująca działalność gospodarczą, niezależnie od czynników wpływających na funkcjonowanie przedsiębiorstwa i osiąganych dochodów odpowiada za regulowanie zobowiązań publicznoprawnych, w tym z tytułu składek, a posiadane zobowiązania względem innych wierzycieli nie mogą stanowić argumentu za umorzeniem należności z tytułu składek, takiego argumentu nie mogą stanowić również ograniczone możliwości płatnicze skarżącego. W ocenie organu nie wystąpiły również przesłanki z § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365). W skardze na powyższe rozstrzygnięcie skarżący wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Stwierdził, że w jego ocenie ZUS pominął jego wiek, faktyczne dochody, stan majątkowy i zły stan zdrowia. Nawet przy zachowaniu należytej staranności nie mógł przewidzieć, że z masy upadłościowej nie będą zaspokojone jego wierzytelności, co poczytuje za szczególne okoliczności. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Kontroli Sądu – na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, zwanej dalej: p.p.s.a.) – podlegała decyzja ZUS utrzymująca w mocy decyzję odmawiającą stronie skarżącej umorzenia składek. Należy zauważyć, że jakkolwiek wbrew tezie organu odwoławczego skarżący nie podnosił we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przedawnienia należności – organ nie poczynił w tym zakresie żadnych rozważań. Wskazać należy, że organ rozpoznając wniosek o umorzenie składek w pierwszej kolejności winien ustalić ich prawidłową wysokość, odnosząc się również do kwestii ich ewentualnego przedawnienia w sposób, który pozwoli Sądowi na dokonanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji. W postępowaniu w przedmiocie umorzenia należności organ jest zobligowany z urzędu wykazać prawidłowo kwotę należności z tytułu składek, której dotyczy wniosek, bowiem umorzenie tej właśnie konkretnej kwoty stanowi przedmiot postępowania, a przedmiot taki musi być jednoznacznie i prawidłowo określony. Nie jest bowiem możliwe umorzenie należności, które nie istnieją (wyrok WSA w Kielcach SA/Ke 26/2018 z dnia 22 lutego 2018r, LEX nr 2452039). Zadaniem organu jest zatem takie zebranie materiału dowodowego, a następnie dokonanie na jego podstawie ustaleń i wyciągnięcie z nich wniosków, by z jednej strony zobowiązany miał pewność przeanalizowania całokształtu jego sytuacji, z drugiej zaś by decyzja ta poddawała się kontroli sądu. Ustalenia takie powinny być dokonane w pierwszej kolejności, jeszcze przed analizą wystąpienia przesłanek warunkujących dopuszczalność umorzenia zaległych należności. W świetle powyższego uznać trzeba, że tylko wobec faktycznie istniejących należności można wydać rozstrzygnięcie merytoryczne, załatwiające sprawę co do istoty, a więc poprzez umorzenie należności lub odmowę jej umorzenia. Sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie dotyczy decyzji w przedmiocie umorzenia zaległości skarżącemu wobec ZUS. Decyzje te wydawane są w oparciu o tzw. uznanie administracyjne, w ramach którego ustawodawca pozostawił organowi wybór pomiędzy równoważnymi rozstrzygnięciami. Nawet zatem wówczas, gdy ponad wszelką wątpliwość ustalona zostanie całkowita nieściągalność należności, organ może odmówić ich umorzenia (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Kr 1079/09, LEX nr 586630). Wskazana specyfika rozstrzygania spraw związanych z umorzeniem zaległości determinuje także zakres sądowej kontroli decyzji uznaniowych. Sądowej kontroli legalności decyzji wydanej w ramach uznania administracyjnego podlega prawidłowość przeprowadzonego postępowania oraz badanie formalne decyzji, nie zaś zasadność jej wydania. Kontrola ta dotyczy zarówno wykładni prawa materialnego, jak i właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, uwzględniającego wynikające z przepisów k.p.a. reguły dowodzenia, kompletność materiału dowodowego oraz jego ocenę. W przypadku, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji obejmuje przede wszystkim samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, w ramach którego organ musi wnikliwie zbadać i precyzyjnie ustalić czy zaistniały przesłanki warunkujące umorzenie zaległości. Odnosząc się do kwestii przedawnienia wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 24 ust. 4 u.s.u.s. należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5 - 6. Składki, w zakresie których organ odmówił umorzenia, dotyczą okresu od kwietnia 1996 r. do września 1996 r., od grudnia 1996 r. do października 1997 r., od lutego 1998 r. do września 1998 r. od listopada 1998 r. do grudnia 1998 r. Ustawa z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074, ze zm.) dokonała w art. 1 pkt 9 zmiany m.in. art. 24 ust. 4 u.s.u.s., stanowiąc, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Zgodnie z treścią art. 23 ustawy zmieniającej weszła ona w życie w dniu 1 stycznia 2003 r. Ustawa zmieniająca nie zawiera wyraźnego uregulowania kwestii międzyczasowych co do przedawnienia należności wymagalnych przed dniem jej wejścia w życie. Przyjmuje się, że upływ terminu przedawnienia, wynoszącego do dnia 31 grudnia 2002 r. – 5 lat, przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej powodował skutek wygaśnięcia zobowiązania; natomiast w przypadku, gdy zobowiązanie to przed dniem 1 stycznia 2003 r. (data wejścia w życie ustawy z 18 grudnia 2002 r.) nie uległo przedawnieniu, to ma do niego zastosowanie zasada bezpośredniego działania ustawy nowej, co oznacza, że zobowiązanie z tytułu składek nieprzedawnionych przed dniem 1 stycznia 2003 r. ulega 10-letniemu przedawnieniu, a nie jak dotychczas – przedawnieniu 5-letniemu. Taki pogląd wyrażony został m.in. w dwóch uchwałach Sądu Najwyższego: z dnia 2 lipca 2008 r. sygn. akt II UZP 5/08 – Lex nr 396253 i z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt I UZP 4/08 – Lex nr 396249. Mocą powołanej ustawy został także zmieniony przepis art. 24 ust. 5 u.s.u.s., do którego dodano ust. 5a - 5d. Przepis art. 24 ust. 5b – z dniem 1 lipca 2004 r. – uległ dalszej nowelizacji na postawie art. 10 pkt 10 lit. b) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 121, poz. 1264) i otrzymał brzmienie: "bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego." Kolejna zmiana okresu przedawnienia została wprowadzona od 1 stycznia 2012 r. Z tym dniem na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. Nr 232, poz. 1378) zmieniono treść art. 24 ust. 4 u.s.u.s. i skrócono okres przedawnienia składek na ubezpieczenia społeczne z 10 do 5 lat. Zgodnie z dyspozycją art. 27 powołanej ustawy, do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 ustawy systemowej, którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą z tym, że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Wedle zasady wynikającej z tego przepisu do należności składkowych nieprzedawnionych do 1 stycznia 2012 r. (według zasad z zastosowaniem 10-letniego okresu przedawnienia) ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z tym jednak bardzo istotnym zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 ustawy systemowej, ale od dnia 1 stycznia 2012 r. Wyjątek od tej zasady ustanawia ust. 2 powołanego przepisu, stosownie do którego jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi, wcześniej przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego przepisu (tak: w wyroku Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 27 czerwca 2013 r. sygn. akt III AUa 1656/12, Lex nr 1350353). Przedawnienie, jako instytucja prawa materialnego, skutkująca wygaśnięciem zobowiązania musi być bezwzględnie respektowana w toku postępowania przez organ przed którym toczy się postępowanie. Nadto organ administracji, podejmując w indywidualnej sprawie decyzję w oparciu o uznanie administracyjne, ma obowiązek zgodnie z art. 7 k.p.a. wyważyć słuszny interes obywateli, w tym strony postępowania i interes społeczny, co prowadzi do wniosku, że w przypadku, gdy nie sprzeciwia się temu interes publiczny, organ powinien podjąć decyzję na korzyść strony postępowania. Rozważenie obu interesów tj. słusznego interesu obywateli oraz interesu publicznego znaleźć musi wyraz w uzasadnieniu decyzji, aby umożliwić kontrolę instancyjną lub ewentualną kontrolę sądową rozstrzygnięcia opartego na uznaniu administracyjnym. Wydane w ramach uznania administracyjnego rozstrzygnięcie winno być poprzedzone wnikliwą analizą interesu społecznego i interesu strony, a następnie wyważeniem obu tych interesów (por. wyrok z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 4401/16). Interes publiczny to nie tylko interes fiskalny, to również obowiązek państwa zapewnienia pomocy, w różnych formach osobom słabszym, w tym osobom ubogim. Organ dokonując takiego wyważenia winien mieć na uwadze także to, że odmowa umorzenia należności oraz dalsze ich egzekwowanie może doprowadzić do zwiększonej aktywności skarżącego w płaszczyźnie świadczeń o charakterze pomocowym. Chodzi natomiast o to, by wskutek dochodzenia zaległości składkowych, państwo nie poniosło w efekcie kosztów większych niż w wypadku zaniechania korzystania z tego uprawnienia. Organ winien odnieść wysokość uzyskiwanych miesięcznie dochodów oraz ponoszonych wydatków do kwoty zobowiązania, a dopiero w dalszej kolejności w sposób jasny uzasadnić, czy sytuacja finansowa i majątkowa, w jakiej znajduje się strona skarżąca pozwala na stwierdzenie braku przesłanek do umorzenia należności wobec ZUS. Zdaniem Sądu konieczna jest zatem ponowna ocena sytuacji materialnej skarżącego w kontekście art. 28 u.s.u.s., po uprzednim wykazaniu przez ZUS istnienia należności objętej wnioskiem o umorzenie, przy szczególnym rozważeniu przedawnienia należności, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien odnieść się również do znajdujących się w aktach postanowień komornika o umorzeniu postępowań egzekucyjnych z 2016 r. Również w żaden sposób organ nie odniósł się do oświadczenia skarżącego z dnia [...] października 2018 r. o jego sytuacji zdrowotnej. Na marginesie Sąd zauważa, że organ I instancji stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że skarżący posiada samochód [...] z [...] r., a organ odwoławczy – odnosząc się do złożonego oświadczenia skarżącego z dnia [...] października 2018 r. – [...], co nie znajduje odzwierciedlenia w znajdującym się w aktach ww. oświadczeniu skarżącego (k. [...] akt adm.), który zaznaczył, że nie posiada maszyn, urządzeń i środków transportu. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.