III SA/Po 388/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska Protokolant specjalista Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2026 r. sprawy ze sprzeciwów J. W. i D. W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 lutego 2026 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących J. W. i D. W. solidarnie kwotę 614 zł (sześćset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z 17 lutego 2026 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO lub organ II instancji) – po rozpatrzeniu odwołań złożonych przez K. K. i R. K. od, wydanej przez Burmistrza [...] (zwanego dalej: Burmistrzem lub organem I instancji), decyzji Nr [...] o warunkach zabudowy (nr sprawy: [...]) – uchyliło ww. decyzję Burmistrza i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżona decyzja SKO zapadła po prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 30 października 2025 r. o sygn. akt IV SA/Po 822/25 (dalej: Wyrok WSA) uchylającym – na skutek sprzeciwu wniesionego przez J. W. – poprzednią decyzję SKO, z 20 sierpnia 2025 r. nr [...], mocą której organ ten uchylił ww. decyzję Burmistrza i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. WSA w uzasadnieniu tego wyroku stwierdził, że SKO w nieuzasadniony sposób skorzystało z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej. Organ II instancji, w ślad za swoimi wcześniejszymi [trzema – uw. nin. Sądu] decyzjami wydanymi w niniejszej sprawie, zaskarżoną decyzją ponownie uchylił decyzję organu I instancji w przedmiocie warunków zabudowy. Dokonawszy kontroli ww. decyzji SKO z 20.8.2025 r. według kryteriów określonych w art. 64e p.p.s.a., WSA doszedł do przekonania o zasadności uwzględnienia sprzeciwu, z tego względu, że organ II instancji nie wykazał w sposób przekonujący ziszczenia się w kontrolowanej sprawie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Przede wszystkim jednak – jak dalej stwierdził WSA – z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika brak możliwości zastosowania art. 136 § 1 k.p.a.; co więcej – nie wynika zeń, aby ta ostatnia kwestia była w ogóle przez SKO badana. Tymczasem – jak podkreślił WSA – zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wymaga, aby sprawa administracyjna była rozpatrzona w dwóch instancjach, nie zaś aby wszystkie dowody przeprowadzono i oceniono na etapie postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji. Dla urzeczywistnienia tej zasady nie ma także znaczenia odmienna materialnoprawna ocena dokonana przez organy obu instancji tych samych okoliczności wynikających z akt sprawy. W ocenie WSA te uwagi nabierają szczególnego znaczenia w kontrolowanej sprawie, z uwagi na to, że kontrolowana decyzja SKO z 20.8.2025 r. była już czwartą z kolei decyzją kasatoryjną w tej sprawie, a wniosek o ustalenie warunków zabudowy J. W. (dalej: Inwestor) złożył w dniu 26 września 2022 r. i do dnia wydania Wyroku WSA, pomimo upływu ponad 3 lat, strona nie uzyskała ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie WSA z analizy uzasadnienia organu II instancji nie wynikają takie okoliczności wymagające wyjaśnienia przez organ I instancji, których organ odwoławczy nie mógłby wyjaśnić we własnym zakresie. Poza granice określone w art. 136 § 1 k.p.a nie wykraczają działania mające polegać na, poruczonym organowi I instancji w kontrolowanej decyzji SKO z 20.8.2025 r., przekonującym uzasadnieniu zastosowania § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, z późn. zm.; w skrócie: rozporządzenie MI), czy też wskazaniu, który konkretnie przepis § 4 rozporządzenia MI stanowił podstawę do ustalenia parametru obowiązującej linii nowej zabudowy. Ponadto WSA zaznaczył, że podziela pogląd, zgodnie z którym uzupełnienie analizy przez organ wyższego stopnia nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż nie może ona być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać w przeprowadzone w postępowaniu przed organem I instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, bez możliwości uzupełnienia materiału dowodowego. Jednocześnie WSA zauważył, że na kanwie kontrolowanej sprawy organ II instancji dysponuje stosowną analizą urbanistyczną, którą może ewentualnie uzupełnić we własnym zakresie (cyt.: "choć nie wydaje się to konieczne, raczej wystarczy tylko jej pogłębiona ocena i weryfikacja"). W konkluzji referowanego Wyroku WSA wskazano, że "[p]owtórnie rozpoznając sprawę SKO powinno merytorycznie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjną, której przedmiotem pozostaje ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Jeżeli w trakcie postępowania odwoławczego organ II instancji uzna, że materiał zebrany w aktach administracyjnych jest niewystarczający, powinien go uzupełnić przy wykorzystaniu instytucji uzupełniającego postępowania wyjaśniającego (art. 136 § 1 k.p.a.), w tym może w szczególności zlecić organowi I instancji jego stosowne uzupełnienie. Dotyczy to także uzupełnienia analizy urbanistycznej, o ile zajdzie taka potrzeba." WSA podkreślił, że w kontrolowanej sprawie wystąpił pewnego rodzaju impas, który doprowadził do sytuacji, w której Inwestor nie może uzyskać ostatecznego rozstrzygnięcia w swojej sprawie. Tym samym pozbawia się Skarżącego prawa do wydania decyzji merytorycznej, która mogłaby zostać poddana kontroli sądu administracyjnego. Taka kontrola możliwa będzie bowiem dopiero w przypadku wydania decyzji merytorycznej przez organ odwoławczy, która po jej ewentualnym zaskarżeniu będzie mogła być oceniona przez sąd administracyjny. W konsekwencji – zdaniem WSA – wydanie przez SKO decyzji z 20.8.2025 r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było nieuzasadnione i oznaczało uchylenie się od obowiązku wydania decyzji merytorycznej. Uchylając ponownie decyzję Burmistrza z 19.5.2023 r. – przywołaną na wstępie decyzją z 17.2.2026 r. – SKO stwierdziło, że decyzja organu I instancji nie może się ostać, albowiem konieczne jest przeprowadzenie postępowania w znacznej i istotnej dla jego wyniku części. Od razu też SKO wyjaśniło, że rozpoznawana sprawa została wszczęta we wrześniu 2022 r., a zatem zastosowanie do niej znajdują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, z późn. zm.; w skrócie: u.p.z.p.) w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688) – która weszła w życie 24 września 2023 r. – oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie SKO: - wprawdzie organ I instancji wyznaczył obszar analizowany w sposób zgodny z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. – w minimalnej odległości 50 m, z uwagi na fakt, że trzykrotna szerokość frontu działki wyniosła 42 m (3 x 14 m) – jednak analiza urbanistyczna nie opisuje całego obszaru analizowanego. Z jej części tekstowej wynika, że nie przeanalizowano znajdujących się w tym obszarze działek nr ewid. [...], [...] i [...]. Dwie pierwsze działki pominięto przy ustalaniu parametrów szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu, natomiast trzecią działkę pominięto przy ustalaniu wszystkich parametrów oraz funkcji zabudowy. SKO oceniło, że brak jest podstaw do dowolnego wyłączania i nieopisywania poszczególnych działek położonych w wyznaczonym obszarze analizowanym. W efekcie uznało, że sporządzona analiza jest niepełna, gdyż nie zawiera pełnego opisu obszaru analizowanego, co z kolei uniemożliwia weryfikację analizy zarówno w zakresie kontynuacji funkcji, jak i poszczególnych parametrów zabudowy. - w analizie powinny być również zawarte dane, które mogą uzasadniać ewentualne odstąpienie [od wielkości średnich – uw. nin. Sądu] w zakresie poszczególnych wskaźników, gdyż dopiero zamieszczenie takich danych pozwala na weryfikację przyjętych wskaźników. SKO podkreśliło, że odstępstwo od parametrów winno być uzasadnione przekonywującymi przesłankami. Tymczasem – jak dalej zauważyło SKO – w rozpatrywanej sprawie, pomimo że organ I instancji ustalił część parametrów planowanej inwestycji na zasadzie odstępstw, uzasadnienie tych odstępstw nie jest w pełni przekonujące. Dotyczy to w szczególności wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, który w decyzji Burmistrza został określony na poziomie: "od 13% do 34,34%". Tymczasem z części tekstowej analizy wynika, że najwyższy wskaźnik powierzchni zabudowy występuje na działce nr [...] i wynosi 32,55%. W tej sytuacji brak jest podstaw – zdaniem SKO – do ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy (zabudowy istniejącej wraz z nową) na poziomie wyższym niż maksymalny w granicach obszaru analizowanego, gdyż naruszałoby to ład przestrzenny na obszarze analizowanym; - treść żądania zawartego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest wiążąca dla organu administracji. Zatem – jak wskazało SKO – przy ponownym rozpoznaniu sprawy, jeśli okaże się, że wnioskowane parametry mogą zostać ustalone na zasadzie odstępstw wynikających z analizy, konieczne będzie zbadanie i uzasadnienie dopuszczalności takiego ustalenia z punktu widzenia ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Jeżeli organ I instancji uzna, że nie jest to możliwe, a z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wynikać będzie możliwość realizacji inwestycji o parametrach innych niż określone we wniosku, powinien poinformować o tym inwestora przed wydaniem rozstrzygnięcia. W przypadku wyrażenia przez inwestora zgody na warunki zabudowy wskazane przez organ, należy przyjąć, że doszło do modyfikacji wniosku. Jeżeli natomiast inwestor będzie zainteresowany wyłącznie realizacja przedsięwzięcia o parametrach określonych we wniosku, a organ uzna, że brak jest podstaw do jego uwzględnienia, winien wydać decyzje o odmowie ustalenia warunków zabudowy; - biorąc pod uwagę powyższe, należało uznać, że organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co spowodowało konieczność powtórzenia postępowania. Jednocześnie SKO – podkreśliwszy, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi podstawowy element w sprawach z zakresu ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu – uznało, że nieprawidłowe byłoby jej uzupełnianie w postępowaniu przed organem II instancji, zarazem powołując na poparcie swego stanowiska wyrok WSA w Poznaniu z 20 września 2017 r. o sygn. akt II SA/Po 561/17. Dlatego przy ponownym rozpoznaniu sprawy uzupełnienie i uszczegółowienie analizy we wskazanym wyżej zakresie będzie – jak stwierdziło SKO – "kwestią podstawową"; - jeżeli w toku postępowania organ administracji publicznej korzysta z analizy urbanistycznej, sporządzonej przez osobę posiadająca wiedzę specjalną w danej dziedzinie, dokument ten powinien zostać oceniony jak każdy dowód, zgodnie z art. 80 k.p.a.. gdyż stanowi merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych do wydawanej decyzji. Zdaniem SKO w niniejszej sprawie takiej oceny zabrakło, gdyż sprowadza się ona w uzasadnieniu decyzji Burmistrza zasadniczo do przytoczenia treści części tekstowej analizy. W konsekwencji organ I instancji nie dostrzegł, że w analizie pominięto wspomniane wyżej działki; - zarówno załącznik graficzny do rozpatrywanej decyzji o warunkach zabudowy (w skrócie: decyzji w.z.), jak i część graficzna wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zostały wykonane na kopiach map zasadniczych, jednak brakuje na nich pieczątki "KOPIA"; - wniosek Inwestora jest niekompletny, gdyż nie zawiera charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym w szczególności określenia przeznaczenia oraz gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, jak również powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawionej zarówno w formie opisowej, jak i graficznej. Charakterystyka ta nie została przedłożona zarówno do pierwotnego wniosku z 26 września 2022 r., jak i do zmodyfikowanego w dniu 10 lutego 2025 r. Z treści wniosku nie wynika, jakie parametry posiada istniejący budynek handlowo-administracyjny oraz w jaki sposób ma nastąpić jego rozbudowa. Do wniosku należałoby w szczególności dołączyć część graficzną, jednoznacznie obrazującą zakres planowanej rozbudowy budynku handlowo-administracyjnego. Inwestor powinien w sposób precyzyjny i jednoznaczny wyjaśnić, na czym polegać ma przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne. W związku z tym – jak wskazało SKO – przy ponownym rozpoznaniu sprawy obowiązkiem organu I instancji będzie wezwanie Inwestora do uzupełnienia wskazanych braków wniosku; - nie sposób obecnie stwierdzić, czy projekt decyzji w.z. wraz z załącznikami został uzgodniony z wszystkimi wymaganymi organami uzgadniającymi, skoro w toku postępowania nie przeprowadzono wszechstronnej rzetelnej analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p. SKO jako niezrozumiałe oceniło kierowanie projektu tej decyzji naprzemiennie do [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] oraz do Wydziału Inwestycji i Dróg Starostwa Powiatowego w [...], i uznało to za okoliczność wymagającą wyjaśnienia. Ponadto zwróciło uwagę, że z części graficznej wyników analizy wynika, iż na terenie planowanej inwestycji znajduje się "[...] Zbiornik Między morenowy rzeki [...]". W konkluzji, SKO wskazało, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji powinien dokonać analizy pod kątem wymaganych uzgodnień, konkretnie wskazując, które z uzgodnień jest wymagane, a które nie, gdyż wydanie decyzji z pominięciem wymaganego prawem stanowiska innego organu stanowi podstawę wznowienia; - organ I instancji przedwcześnie uznał, że spełniony został warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., gdyż w aktach sprawy znajdują się niepotwierdzone za zgodność z oryginałem kserokopie: ostatniej aktualizacji umowy na dostarczenie energii elektrycznej do nieruchomości; umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków z nieruchomości oraz ostatniej faktury za dostawę wody i odbioru ścieków; umowy o odbiór odpadów z nieruchomości. Zatem, zdaniem SKO, akta sprawy będą wymagały uzupełnienia o oryginały lub poświadczone za zgodność z oryginałem kserokopie tych dokumentów; - przedwczesne byłoby ustosunkowywanie się do argumentów podniesionych w treści odwołania. W sytuacji bowiem, gdy uzupełnienia wymaga podstawowy dokument sporządzony w tej sprawie, jakim jest analiza urbanistyczna, to ocenianie poszczególnych parametrów planowanej zabudowy jest obecnie niecelowe. Tym niemniej SKO wskazało – odnosząc się do obowiązującej linii zabudowy – że z części graficznej wyników analizy wynika dopuszczalność wyznaczenia linii innej niż określona w § 4 ust. 1-3 rozporządzenia MI, z uwagi na różnorodność linii zabudowy w granicach obszaru analizowanego, a w istocie – brak wykształconych prawidłowości w tym zakresie. W konkluzji uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ II instancji stwierdził, że decyzja Burmistrza została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz prawa materialnego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. SKO zaznaczyło, że działając z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w Wyroku WSA, dokonało ponownej analizy przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., w tym także możliwości zastosowania art. 136 k.p.a., i uznało, że w realiach niniejszej sprawy zakres stwierdzonych uchybień nie ogranicza się do braków możliwych do usunięcia w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego. "Stwierdzone nieprawidłowości dotyczą bowiem elementów o charakterze pierwotnym i strukturalnym dla rozstrzygnięcia w przedmiocie warunków zabudowy, tj. w szczególności: - nieprzeprowadzenia pełnej analizy urbanistycznej obejmującej cały obszar analizowany, - braku rzetelnej oceny tej analizy jako dowodu (art. 80 k.p.a.), - ustalenia parametrów zabudowy w sposób niedopuszczalny z punktu widzenia ładu przestrzennego, - niekompletności wniosku inwestora w zakresie charakterystyki zamierzenia, - nieustalenia w sposób definitywny wymaganych uzgodnień oraz spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p." Zdaniem SKO usunięcie ww. uchybień wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego od podstaw w zasadniczym zakresie, w tym sporządzenia kompletnej analizy urbanistycznej, uzupełnienia materiału dowodowego oraz ponownej oceny dopuszczalności inwestycji co do jej istoty. Czynności te nie mają charakteru uzupełniającego, lecz stanowią postępowanie dowodowe w znacznej części sprawy. Z tego względu – w ocenie SKO – zastosowanie art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające, lecz zachodzą przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu od opisanej decyzji SKO z 17.2.2026 r. wnieśli J. W. i D. W. (dalej łącznie: Skarżący), reprezentowani przez r. K. , który – zarzuciwszy naruszenie: 1) art. 153 p.p.s.a. – przez niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w Wyroku WSA, w którego uzasadnieniu wyraźnie wskazano, że SKO powinno merytorycznie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjną, której przedmiotem pozostaje ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji; 2) art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. – przez niezasadne wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, podczas gdy organ II instancji był zobowiązany do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie i wydania decyzji merytorycznej; 3) art. 12 § 1 k.p.a. (zasada szybkości postępowania) oraz art. 8 § 1 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania) – przez doprowadzenie do dalszej przewlekłości postępowania i ignorowanie wytycznych sądu, co skutkuje powstaniem niedopuszczalnego "impasu" decyzyjnego kosztem strony – wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu sprzeciwu jego autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty. W odpowiedzi na sprzeciw, organ II instancji wniósł o jego oddalenie, podkreślając w uzasadnieniu, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., gdyż w motywach zaskarżonej decyzji szczegółowo wskazano uchybienia organu I instancji – w tym w szczególności: - sporządzenie niepełnej analizy urbanistycznej, która nie obejmowała wszystkich działek położonych w obszarze analizowanym, - brak rzetelnej oceny tej analizy jako dowodu w rozumieniu art. 80 k.p.a., - ustalenie parametrów zabudowy w sposób budzący wątpliwości z punktu widzenia ładu przestrzennego, - niekompletność wniosku inwestora w zakresie charakterystyki planowanego zamierzenia inwestycyjnego, - brak jednoznacznego ustalenia wymaganych uzgodnień oraz spełnienia wszystkich przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., - przedwczesne przyjęcie spełnienia przesłanek dla inwestycji, mimo niepełnej dokumentacji w zakresie uzgodnień i parametrów – które mają charakter proceduralny i dotyczą sposobu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji, a nie jedynie odmiennej oceny materiału dowodowego przez SKO. Ich usunięcie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej i istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy części – w szczególności sporządzenia kompletnej analizy urbanistycznej, uzupełnienia materiału dowodowego oraz ponownej oceny dopuszczalności realizacji planowanej inwestycji – co wykracza poza granice dopuszczalności zastosowania art. 136 k.p.a. Postanowieniem z 3 kwietnia 2026 r. o sygn. akt III SA/Po 388/26 tut. Sąd przekazał sprawę do rozpoznania na rozprawie. W piśmie procesowym z 7 kwietnia 2026 r., stanowiącym replikę na odpowiedź SKO na sprzeciw, pełnomocnik Skarżącego podtrzymał w całości zarzuty i wnioski zawarte w sprzeciwie oraz przedstawił uzupełniające stanowisko w sprawie. W szczególności podkreślił, że rozumowanie organu II instancji – który w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji: - stwierdził, że analiza urbanistyczna jest niepełna, bo nie obejmuje wszystkich działek obszaru analizowanego; - wskazał na konieczność "sporządzenia kompletnej analizy urbanistycznej" oraz "przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego od podstaw w zasadniczym zakresie"; - wywiódł z tego wniosek, że zastosowanie art. 136 k.p.a. "nie jest wystarczające" i że organ odwoławczy nie może przeprowadzić postępowania wyjaśniającego w zasadniczym zakresie, bo naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności – stoi wprost w sprzeczności z oceną wyrażoną w Wyroku WSA, w którym dopuszczono i wręcz zalecono uzupełnianie analizy urbanistycznej w trybie art. 136 k.p.a., podkreślając, że nie narusza to zasady dwuinstancyjności. Na rozprawie w dniu 20 maja 2026 r. nie stawił się nikt. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, z późn. zm.; w skrócie: p.p.s.a.) sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 k.p.a.). Stosownie bowiem do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., nie przysługuje skarga, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Taki sprzeciw – od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 17 lutego 2026 r. ([...]), uchylającej decyzję nr [...] Burmistrza [...] z 19 maja 2025 r. o warunkach zabudowy i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji – wnieśli w niniejszej sprawie J. i D. W.. Zaskarżona decyzja SKO zapadła na skutek powtórnego rozpoznania sprawy przez ten organ po prawomocnym wyroku tut. Sądu z 30 października 2025 r. o sygn. akt IV SA/Po 822/25 ("Wyrok WSA"), uchylającym poprzednią decyzję kasatoryjną SKO – z 20 sierpnia 2025 r. ([...]) – o sentencji tożsamej z sentencją obecnie zaskarżonej decyzji. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji SKO stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, z późn. zm.; w skrócie: u.p.z.p.) – w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688), która weszła w życie 24 września 2023 r. – oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, z późn. zm.; w skrócie: rozporządzenie MI). Niemniej jednak w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi zaś, że: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Zatem dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie cytowanego przepisu, sąd administracyjny zasadniczo nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, w tym zwłaszcza do istotnych w danej sprawie zagadnień materialnoprawnych. Z uwagi na wspomnianą specyfikę instytucji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej (zwanej też "kasatoryjną") rola sądu kontrolującego taką decyzję sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. A w przypadku stwierdzenia, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie jemu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd powinien uwzględnić sprzeciw – na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., który stanowi, że: "Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6". Cytowany art. 151a § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. niewątpliwie dopełnia regulacji wcześniej przywołanego przepisu art. 64e p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, rozpoznając sprzeciw, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zauważono, że przepis art. 64e p.p.s.a. obliguje sąd do zbadania tego, czy wystąpiły przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., nie kategoryzując tych podstaw w żaden sposób. Innymi słowy, wynikająca z art. 64e p.p.s.a. powinność sądu sprowadza się do oceny wystąpienia wszelkich podstaw prawnych do wydania decyzji kasacyjnej. W konsekwencji należy zbadać nie tylko merytoryczną zasadność tej decyzji, ale także jej poprawność pod względem formalnym (w tym dopuszczalność rozpoznania odwołania). Innego rodzaju wykładnia art. 64e p.p.s.a. prowadziłaby do ustanowienia fikcji kontroli legalności działalności administracji, czyniąc sąd administracyjny "ślepym" na uchybienia procesowe poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji i uznania za zgodne z prawem nawet aktów oczywiście naruszających prawo (por. wyrok NSA z 24.11.2023 r., I GSK 1317/23; ten wyrok oraz, o ile inaczej nie zastrzeżono, dalsze orzeczenia NSA i WSA przywołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie: CBOSA, pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). W efekcie na gruncie art. 64e p.p.s.a. ukształtował się trafny pogląd, zgodnie z którym przepis ten, obligując sąd do zbadania, czy wystąpiły przesłanki do wydania decyzji określonej w art. 138 § 2 k.p.a., odnosi się do oceny wystąpienia wszelkich podstaw prawnych koniecznych do – oraz warunkujących prawidłowość (por. wyroki NSA: z 27.7.2021 r., I OSK 959/21; z 19.12.2023 r., II OSK 2448/23) – wydania decyzji kasacyjnej. Należy zatem zbadać nie tylko merytoryczną zasadność orzeczenia kasacyjnego, ale także jego poprawność pod względem formalnym (por. wyroki NSA: z 3.10.2024 r., II OSK 1730/24; z 4.12.2024 r., II OSK 2622/24; z 7.10.2025 r., II OSK 1788/25). W kontrolowanej sprawie istotne znaczenie dla zakresu oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji kasatoryjnej SKO ma niewątpliwie i ta okoliczność, że uprzednio w tej sprawie zapadł prawomocny Wyrok WSA, uchylający poprzednią decyzję kasatoryjną SKO (z 20.8.2025 r.), która zawierała takie samo rozstrzygnięcie, co decyzja zaskarżona obecnie. W wyroku tym WSA ocenił, że organ II instancji nie wykazał w sposób przekonujący ziszczenia się w kontrolowanej sprawie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., gdyż z analizy uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynikają takie okoliczności wymagające wyjaśnienia przez organ I instancji, których organ II instancji nie mógłby wyjaśnić we własnym zakresie. w szczególności, jak zauważył WSA, na kanwie kontrolowanej sprawy organ II instancji dysponuje stosowną analizą urbanistyczną, którą może ewentualnie uzupełnić we własnym zakresie, co nie uchybia zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W konkluzji Wyroku WSA wskazano, że powtórnie rozpoznając sprawę SKO powinno merytorycznie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjną, której przedmiotem pozostaje ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Jest poza sporem, że referowany Wyrok WSA podpada pod dyspozycję przepisu art. 153 p.p.s.a., w myśl której ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przy tym przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2024, uw. 3 i 5 do art. 153). W świetle cytowanego art. 153 p.p.s.a. zarówno organ administracji publicznej ponownie rozpoznający sprawę, jak i wojewódzki sąd administracyjny, są – co do zasady – związani oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi we wcześniejszym, prawomocnym wyroku. Utrata mocy wiążącej takich ocen i wytycznych następuje jedynie wyjątkowo: przede wszystkim w razie wzmiankowanej w ww. przepisie zmiany stanu prawnego powodującej, że pogląd sądu stanie się nieaktualny, a ponadto w razie zmiany, po wydaniu orzeczenia sądowego, istotnych okoliczności faktycznych, bądź też na skutek wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2024, uw. 9 do art. 153). Konsekwentnie – w odniesieniu do spraw ze sprzeciwu od decyzji – można na gruncie art. 153 p.p.s.a. stwierdzić, że okoliczność, iż w uprzednio wydanym w danej sprawie wyroku sąd pierwszej instancji uwzględnił sprzeciw, nie wyklucza bezwzględnie możliwości wydania przez organ odwoławczy, po ponownym rozpoznaniu odwołania, kolejnej decyzji kasatoryjnej. W szczególności, jak wskazuje się w orzecznictwie, będzie to możliwe w sytuacji, gdy wcześniejsze uchylenie decyzji kasatoryjnej było wynikiem wytknięcia przez sąd jedynie "niewystarczającego wykazania" przez organ odwoławczy wystąpienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 8.3.2022 r., III OSK 258/22) lub gdy organ odwoławczy, ponownie rozpoznawszy sprawę, wskaże na nowe ("dodatkowe") okoliczności, które przemawiały za wydaniem decyzji kasatoryjnej, które nie były wcześniej oceniane przez sąd (por. wyrok NSA z 18.5.2022 r., II OSK 910/22). Żadna z takich sytuacji nie wystąpiła jednak w kontrolowanej sprawie. Wprawdzie SKO, ponownie rozpoznając odwołanie od decyzji Burmistrza z 19.5.2025 r. – podkreślmy: w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy – podniosło częściowo nowe okoliczności, w poprzedniej jego decyzji nieujęte, mające przemawiać za koniecznością zastosowania w tej sprawie art. 138 § 2 k.p.a., a zarazem za niezasadnością zastosowania przeanalizowanego tym razem przez ów organ art. 136 § 1 k.p.a., jednakże, w ocenie Sądu, SKO uczyniło to wyłącznie instrumentalnie, a mianowicie w celu uniknięcia powinności (art. 153 p.p.s.a.) realizacji jasnych ocen i wytycznych zamieszczonych w Wyroku WSA, zwłaszcza w kwestii dopuszczalności uzupełnienia analizy urbanistycznej przez organ II instancji. Należy zauważyć, że w tym ostatnim zakresie WSA wyraził stanowczo pogląd prawny, zgodnie z którym "uzupełnienie analizy przez organ wyższego stopnia nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania" administracyjnego, a także ocenił, iż w kontrolowanej sprawie "organ II instancji dysponuje stosowną analizą urbanistyczną, którą może ewentualnie uzupełnić we własnym zakresie (choć nie wydaje się to konieczne, raczej wystarczy tylko jej pogłębiona ocena i weryfikacja)". Tymczasem SKO, ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podjęło nieuprawnioną na gruncie art. 153 p.p.s.a. polemikę z tymi ocenami prawnymi – wywodząc, że ponieważ analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi podstawowy element w sprawach z zakresu ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, to "nieprawidłowe byłoby jej uzupełnianie w postępowaniu przed organem II instancji" (s. 13 zaskarżonej decyzji) – czym SKO rażąco naruszyło ww. przepis. Już to uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji SKO. (Godzi się w tym miejscu zauważyć, że art. 151a p.p.s.a. nie przewiduje możliwości stwierdzenia przez sąd administracyjny nieważności decyzji zaskarżonej sprzeciwem, w razie jego uwzględnienia). Ponadto w kontrolowanej sprawie jest też poza sporem, że wcześniejsze uchylenie decyzji kasatoryjnej SKO (z 20.8.2025 r.) nie było wynikiem wytknięcia w Wyroku WSA jedynie "niewystarczającego wykazania" przez organ II instancji wystąpienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., lecz wyrazem stanowczej oceny, że sprawa dojrzała już do merytorycznego rozstrzygnięcia przez ten organ, bez konieczności jej przekazywania po raz kolejny do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Dowodzą tego m.in. poniższe fragmenty uzasadnienia Wyroku WSA, w których pokreślono, że: - ówcześnie kontrolowana decyzja SKO była już czwartą z kolei [a obecnie zaskarżona – piątą – uw. nin. Sądu] decyzją kasatoryjną w tej sprawie oraz że wniosek o ustalenie warunków zabudowy Inwestor złożył w dniu 26 września 2022 r. i do dnia wydania Wyroku WSA nadal nie uzyskał ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy; - w kontrolowanej sprawie wystąpił "impas", który doprowadził do sytuacji, w której Inwestor nie może uzyskać ostatecznego rozstrzygnięcia w swojej sprawie, a tym samym jest pozbawiony prawa do wydania decyzji merytorycznej, która mogłaby zostać następnie poddana pełnej kontroli sądu administracyjnego; - na kanwie kontrolowanej sprawy organ II instancji dysponuje już stosowną analizą urbanistyczną, którą może ewentualnie we własnym zakresie uzupełnić. Przede wszystkim jednak dowodzą tego stanowcze wskazania zawarte w Wyroku WSA, w świetle których SKO, powtórnie rozpoznając sprawę, nie miało ewentualnie "lepiej" (bardziej przekonująco) uzasadnić konieczność wydania decyzji kasatoryjnej, lecz "powinno merytorycznie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjną, której przedmiotem pozostaje ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Jeżeli w trakcie postępowania odwoławczego organ II instancji uzna, że materiał zebrany w aktach administracyjnych jest niewystarczający, powinien go uzupełnić przy wykorzystaniu instytucji uzupełniającego postępowania wyjaśniającego (art. 136 § 1 k.p.a.), w tym może w szczególności zlecić organowi I instancji jego stosowne uzupełnienie. Dotyczy to także uzupełnienia analizy urbanistycznej, o ile zajdzie taka potrzeba." I znów – ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę, SKO podjęło nieuprawnioną (art. 153 p.p.s.a.) polemikę, tym razem z zawartymi w Wyroku WSA ww. wskazaniami – błędnie dowodząc, że stwierdzone przez ten organ uchybienia dotyczą "elementów o charakterze pierwotnym i strukturalnym dla rozstrzygnięcia w przedmiocie warunków zabudowy" i jako takie wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego "od podstaw w zasadniczym zakresie" oraz wykluczają (jako niewystarczającą) możliwość zastosowania w odniesieniu do nich dyspozycji art. 136 § 1 k.p.a. W związku z tym godzi się powtórzyć za Wyrokiem WSA stwierdzenie – nadal aktualne także na obecnym etapie rozpoznania sprawy – że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynikają takie okoliczności wymagające wyjaśnienia przez organ I instancji, których SKO nie mogłoby wyjaśnić we własnym zakresie. Godzi się zauważyć, że część z tych okoliczności została już zresztą zweryfikowana i oceniona w samym Wyroku WSA jako nieuzasadniająca wydania decyzji kasatoryjnej. Dotyczy to zwłaszcza konieczności ewentualnego: - uzupełnienia analizy urbanistycznej (tu zwłaszcza: w kontekście wskazywanego przez SKO pominięcia w niej, wyszczególnionych działek); - przekonującego uzasadnienia zastosowania w kontrolowanej sprawie odstępstw od parametrów średnich – a w tym przypadku zasadniczo: zastosowania w odniesieniu do wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, "wyjątku" z § 5 ust. 2 rozporządzenia MI. Od razu wypada dodać, że jeżeli SKO uważa, iż brak jest w tej sprawie podstaw do ustalenia ww. parametru zgodnie z dotychczasowym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (co przebija z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji), to we własnym zakresie organ II instancji powinien wezwać Inwestora do określonej korekty tego wniosku, a w razie odpowiedzi negatywnej – rozstrzygnąć sprawę merytorycznie. Inne zaś wytknięte przez SKO nieprawidłowości rażą skrajnym formalizmem takiego wytyku – jako odnoszącym się w tym przypadku do okoliczności mających zasadniczo charakter raczej nieistotny, a zarazem mogących podlegać w kontrolowanej sprawie usunięciu nawet na etapie postępowanie odwoławczego – jak te dotyczące: - "niekompletności" wniosku Inwestora w zakresie charakterystyki przedsięwzięcia. Dość powiedzieć, że SKO dopatrzyło się owej niekompletności dopiero rozpoznając sprawę po raz piąty, i to w sytuacji, gdy w poprzedniej swej decyzji kasatoryjnej (z 20.8.2025 r.; na s. 3), przedstawiwszy wyczerpująco wymogi formalne wniosku o ustalenie warunków zabudowy wynikające z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 1 u.p.z.p., skonstatowało bez jakichkolwiek uwag, że: "W przedłożonych przez organ I instancji aktach znajduje się wniosek J. W. o ustalenie warunków zabudowy (dla przedmiotowego przedsięwzięcia)"; - sporządzenia załącznika graficznego do decyzji w.z., jak i części graficznej wyników analizy, na kopiach map zasadniczych nieopatrzonych pieczątką "KOPIA". Również pozostałe wskazane przez SKO czynności, których, zdaniem tego organu, należało w tej sprawie dopełnić, nie wykraczają poza zakres kompetencji przypisanych wprost organowi odwoławczemu lub dozwolonych temu organowi w ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego z art. 136 § 1 k.p.a. Dotyczy to zwłaszcza: - oceny prawidłowości, wartości lub mocy dowodowej analizy urbanistycznej sporządzonej w kontrolowanej sprawie. W tym miejscu wypada raz jeszcze przypomnieć, że w Wyroku WSA zostało przesądzone, iż "organ II instancji dysponuje stosowną analizą urbanistyczną, którą może ewentualnie uzupełnić we własnym zakresie (choć nie wydaje się to konieczne, raczej wystarczy tylko jej pogłębiona ocena i weryfikacja)"; - weryfikacji poprawności i kompletności uzgodnień (oraz opinii) innych organów administracji, wymaganych w tej sprawie; - wezwania Inwestora do należytego udokumentowania spełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał, że wydanie przez SKO zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było nieuzasadnione i oznaczało uchylenie się od obowiązku wydania decyzji merytorycznej. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., uwzględniając: poniesiony przez stronę skarżącą koszt wpisu od sprzeciwu (100 zł); należne jego pełnomocnikowi wynagrodzenie ustalone według stawek minimalnych (480 zł) zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 118, z późn. zm.), a także koszt opłaty skarbowej od złożonych do akt sądowych pełnomocnictw (2 x 17 zł) – łącznie: 614 zł.