III SA/Po 389/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Sokołowska Sędziowie WSA Małgorzata Górecka ( spr.) WSA Mirella Ławniczak Protokolant: sekr. sąd. Anna Piotrowska – Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 01 grudnia 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przejęcia na własność Państwa bez odszkodowania nieruchomości rolnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] roku Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego , III. stwierdza , że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ M. Ławniczak /-/ B. Sokołowska /-/ M. Górecka WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia [...]r. – po rozpatrzeniu wniosku T. G. – odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy nr [...] z [...]r. w przedmiocie przejęcia na własność państwa bez odszkodowania nieruchomości rolnej położonej we wsi W. nr geod. [...], stanowiącej własność J. G.. W uzasadnieniu swojego orzeczenia Kolegium podniosło, iż przedmiotowa decyzja Naczelnika Gminy dotyczyła przejęcia na własność państwa spornej działki nr [...] stanowiącej dotychczas własność J. G. – na zasadzie art. 9 ust. 1 ustawy z 12.03.1958r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego ( Dz. U. Nr 17, poz. 71 ). Według Naczelnika nieruchomość ta została objęta we władanie Skarbu Państwa przed 05.04.1958r. i nie zwrócono jej byłemu właścicielowi, ani jego następcom prawnym. Gromadzka Rada Narodowa powierzyła opiekę nad nią Administracji Lasów Państwowych. W trakcie prowadzonego postępowania ustalono, iż właściciel gruntu J. G. wyjechał ze wsi W. najpóźniej w 1950 r. , a jego adres pozostawał nieznany. Analizując materiał dowodowy zgromadzony w sprawie Kolegium nie dopatrzyło się rażącego naruszenia prawa, oznaczającego konieczność stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Sporna nieruchomość znajdowała się bowiem faktycznie we władaniu państwa, a J. G., ani też jego spadkobiercy nie czynili starań o jej zwrot. Nie zmienia tego fakt dokonania przez G. A. jednorazowej opłaty pieniężnej związanej z nakazem płatniczym wystawionym w [...] roku. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucono powyższej decyzji Kolegium naruszenie art. 7, 8 i 156 § 1 pkt. 2 kpa. Zdaniem T. G. państwo nie mogło objąć przedmiotowej nieruchomości przed 1958 r., gdyż była ona wykorzystywana na cele rolnicze na podstawie umowy ustnej J. G. z sąsiadem – J. W.. J. G. a następnie jego spadkobiercy opłacali do [...] r. podatek od przedmiotowej nieruchomości ( na zobowiązanie pieniężne za [...] r. wystawiono nakaz płatniczy ) – wynika stąd, iż w tym okresie prawa rodziny G. do działki nie były kwestionowane. Organ nie wyjaśnił też kwestii nie doręczenia J. G. kwestionowanej decyzji – ze względu na nieznajomość jego adresu. W ten sposób pominięto go jako stronę w postępowaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia [...]r. utrzymało w mocy swoje orzeczenie. W uzasadnieniu podkreślono, iż Kolegium nie dopatrzyło się żadnej z przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 1 kpa. Zarzut pominięcia J. G. jako strony stanowił natomiast ewentualną podstawę do wznowienia postępowania. Wbrew twierdzeniom T. G. jego rodzina nie opłacała podatków za grunt. W skardze do sądu administracyjnego T. G. wniósł o uchylenie obu orzeczeń SKO, zarzucając ich wydanie z naruszeniem art. 7 i 156 § 1 pkt. 2 kpa poprzez naruszenie interesu spadkobierców J. G. oraz rażące naruszenie przepisów ustawy z 12.03.1958r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowania niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Zdaniem skarżącego sporna nieruchomość nie została nigdy objęta we władanie Skarbu Państwa. Powtórzył on przy tym argumenty podnoszone w toku postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, powołując się na uzasadnienie swojej decyzji. Na rozprawie w dniu [...]r. skarżący wskazał na tę okoliczność, iż J.G. zmarł 17.02.1961r. i pomimo tego wystawiony został przez organ na zmarłego nakaz płatniczy (k. [...]akt). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga okazała się uzasadniona, albowiem zaskarżone orzeczenia nie powinny ostać się w obrocie prawnym. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarżący T. G. wnosił o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy nr [...] z [...]r. w przedmiocie przejęcia na własność państwa bez odszkodowania nieruchomości rolnej położonej we wsi W. nr geod. [...], stanowiącej własność J. G.. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej na zasadzie art. 156 kpa stanowi jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego mający na celu przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym. Kontrola ta jest przy tym przeprowadzana w zakresie istnienia ewentualnych wad danego aktu, wyliczonych enumeratywnie w przepisie art. 156 § 1 kpa. Wynika stąd, iż w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z tych ustawowych przesłanek ( niekoniecznie wskazywanej przez zainteresowany podmiot) organ administracji ma obowiązek orzeczenia o stwierdzeniu nieważności danej decyzji. Jedną z przyczyn skutkujących nieważnością danej decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa ( art. 156 § 1 pkt. 2 kpa ). Zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie sądowym i doktrynie przyjmuje się, iż rażące naruszenie prawa dotyczyć może prawa materialnego, przepisów procesowych, jak również przepisów kompetencyjnych ( zob. m. in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 743-746 ). Naruszenia prawa mają charakter rażący w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub części. Jako przykłady rażącego naruszenia prawa wskazuje się m. in. zastosowanie zasad ogólnych kpa z ograniczeniem praw stron, oczywistą sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a treścią przepisu czy naruszenie przepisów o trwałości decyzji. Chodzi też o sytuacje, w której wydano decyzję wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew przepisowi nadano prawa albo ich odmówiono, bądź też obarczono stronę obowiązkiem lub uchylono obowiązek ( zob. m. in. wyrok NSA z 11.08.2000r., III S.A. 1935/99, LEX nr 47008; wyrok NSA z 04.03.1999r., II S.A. 1918/98, LEX nr 46256 ). Po przeanalizowaniu akt sprawy, a przede wszystkim zbadaniu charakteru przedmiotowej decyzji Naczelnika Gminy z [...]r., Sąd uznał, że istniały podstawy do stwierdzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nieważności tego aktu administracyjnego, chociaż nie bezpośrednio z powodów podnoszonych przez skarżącego. Z sentencji decyzji wynika wyraźnie, iż dotyczyć miała ona przejęcia na własność Państwa bez odszkodowania nieruchomości stanowiącej własność J. G.. Był on też adresatem tego orzeczenia, którego istotę stanowiło przejście prawa własności z osoby fizycznej na rzecz Skarbu Państwa – na zasadzie przepisu art. 9 ust. 1 ustawy z 12.03.1958r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowania niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego ( Dz. U. Nr 17, poz. 71 ). Skutki prawne decyzji miały się wobec tego odnosić do sfery praw i obowiązków osoby fizycznej – J. G.. Z akt administracyjnych sprawy wynika natomiast, iż właściciel nieruchomości J. G. zmarł w dniu 17.02.1961 r.( była to okoliczność podnoszona konsekwentnie przez stronę skarżącą, zob. ponadto postanowienie Sądu Rejonowego z [...]r. o nabyciu spadku po J. G. – sygn. akt [...] : k. [...] akt ), a jego spadkobiercą z mocy prawa został m. in. skarżący T. G.. Celem stwierdzenia nieważności decyzji jest ostateczne wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia dotkniętego ciężkimi wadami kwalifikowanymi z art. 156 § 1 kpa, wobec czego przedmiotem postępowania w kwestii stwierdzenia nieważności danego aktu winno być ustalenie istnienia tych wad. Nie ulega przy tym wątpliwości, iż organ nadzoru, dokonując oceny, czy w konkretnej sprawie zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 kpa, wyjaśnia stan faktyczny i prawny z daty wydania kontrolowanej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno zatem uznać, iż wydanie przez Naczelnika Gminy w dniu [...]r. decyzji orzekającej o przejściu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności osoby nieżyjącej już od 1961 r. stanowiło rażące naruszenie prawa, określone w art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż organ nie miał żadnych podstaw do rozstrzygnięcia o sytuacji prawnej – majątkowej nieżyjącej osoby fizycznej, czyli nieistniejącego w istocie podmiotu praw i obowiązków ( zob. m. in. wyrok NSA z 20.09.2002r., I S.A. 428/01, OSP 2004/3/33 ). W niniejszej sprawie organ nadzoru zgromadził niezbędny materiał dowodowy, lecz nie ocenił go prawidłowo, a uchybienie przepisom art. 7, 77 i 80 kpa doprowadziło do nienależytego wyjaśnienia sprawy, mającego istotny wpływ na jej wynik. Organ nie ustalił bowiem okoliczności przesądzającej o konieczności stwierdzenia nieważności spornej decyzji z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. W chwili wydawania weryfikowanego orzeczenia nie żyła strona, do której było ono skierowane. Istnienie strony postępowania administracyjnego jest tymczasem jednym z warunków koniecznych do jego prowadzenia i zakończenia w formie wydania decyzji, orzekającej o prawach i obowiązkach takiej strony. W stanie prawnym obowiązującym w dacie weryfikowanego orzeczenia stroną postępowania mogła być wyłącznie osoba fizyczna jako podmiot posiadający zdolność prawną ( zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków ). Ponieważ zdolność prawna określonej osoby fizycznej kończy się wraz z jej śmiercią, nie ulega wątpliwości, iż J. G. nie mógł być w ogóle stroną kontrolowanego postępowania administracyjnego, ani też adresatem spornej decyzji Naczelnika Gminy. Z tego też powodu należało uznać za bezzasadną próbę doręczenia mu odpisu orzeczenia z dnia [...]r. W postępowaniu administracyjnym prowadzącym do rozstrzygnięcia – na podstawie art. 9 ust. 1 powyżej cytowanej ustawy o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowania niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego – o przejściu na własność Skarbu Państwa nieruchomości stanowiących własność określonej osoby fizycznej organ zobowiązany był zatem przede wszystkim do jednoznacznego ustalenia, czy osoba ta w ogóle żyje, czy też należy prowadzić postępowanie tego rodzaju wobec jej spadkobierców ( czyli w niniejszej sprawie także wobec skarżącego T. G. ). Ze względu na powyższe okoliczności Sąd stwierdził, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie uznało brak podstaw do stwierdzenia nieważności spornej decyzji Naczelnika Gminy, odnosząc się jedynie do zarzutów podnoszonych przez skarżącego T.G. i nie badając z urzędu tego orzeczenia w zakresie potencjalnego istnienia innych przesłanek ustawowych, określonych w przepisie art. 156 § 1 kpa. Z tego powodu Sąd stwierdził wydanie zaskarżonych decyzji z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 7, 77 i art. 80 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa ), wobec czego orzekł o ich uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wstrzymaniu wykonania orzeczenia oraz o kosztach orzeczono na podstawie art. 152 i art. 200 powyższej ustawy. /-/ M. Ławniczak /-/ B. Sokołowska /-/ M. Górecka