III SA/Po 393/12

Dnia 28 czerwca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska ( spr.) WSA Mirella Ławniczak Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska-Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2012 roku przy udziale sprawy ze skargi P. S. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 29 grudnia 2011 roku nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji dotyczącej nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego kwotę [...],- zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane.. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w G. Wlkp. decyzją z dnia 14 lipca 2011 r., nr [...] skierowaną do Firmy Handlowo-Usługowej P. M., działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli z dnia 6 czerwca 2011 r., nałożył karę pieniężną w wysokości [...] zł. z tytułu wykonywania transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji. Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika natomiast, że przedsiębiorcą na rzecz którego wykonywany był transport drogowy, skontrolowany w dniu 6 czerwca 2011r. był P. S. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą A. S. P., wobec którego postanowieniem z dnia 7 czerwca 2011r. organ wszczął postępowanie Przedmiotowa decyzja została doręczona w dniu 26 lipca 2011 r. M. S., pełnomocnikowi P. S. Jednocześnie, w tej samej dacie, tj. 26 lipca 2011 r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w G. W. zwrócił się do Głównego Inspektora Transportu Drogowego o stwierdzenie nieważności wyżej wskazanej decyzji z dnia 14 lipca 2011 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Uzasadniając swój wniosek organ wskazał, że decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną postępowania, bowiem w sentencji decyzji niewłaściwie oznaczono adresata, mylnie wpisując Firmę Handlowo – Usługową P. M., natomiast postępowanie toczyło się wobec P. S., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą A.. Pismo to również zostało doręczone pełnomocnikowi P. S., M. S. w dniu 1 sierpnia 2011 r. W dniu 8 sierpnia 2011r. Główny Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił M. P. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 14 lipca 2011 r., nr [...]. W dniu 16 września 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego poinformował skarżącego (pismo z dnia 16 .09.2011r.), że w związku ze wszczęciem z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 14 lipca 2011r. z uwagi na fakt, że decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną postępowania, uchyla upomnienie nr [...] z dnia 6 września 2011r. w sprawie zapłaty kary pieniężnej Pismem z dnia 4 października 2011 r., skierowanym wyłącznie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, Główny Inspektor Transportu Drogowego poinformował o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 14 lipca 2011 r. Wskazał, że decyzja ta została doręczona pełnomocnikowi strony, a strona brała czynny udział w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Zwrócił uwagę, że błędnie wskazana nazwa strony jako Firma Handlowo-Usługowa P. M. oraz błędny adres nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji zwłaszcza, że z uzasadnienia jasno wynika, że sprawa dotyczy P. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Zakład Produkcji Preparatów Paszowych A. Zdaniem organu, powyższy błąd można sprostować na podstawie art. 113 § 1 k.p.a., gdyż nie prowadzi to do merytorycznej zmiany przedmiotowej decyzji. Postanowieniem z dnia 9 listopada 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 113 § 1 k.p.a., sprostował z urzędu błąd pisarski w decyzji administracyjnej z dnia 14 lipca 2011 r. Organ wyjaśnił, że na stronie pierwszej przedmiotowej decyzji wskazano błędnie nazwę strony oraz błędny adres. Tymczasem prawidłowa nazwa strony to A. S. P. [...]. Pismem z dnia 1 grudnia 2011 r. P. S., reprezentowany przez pełnomocnika M. S., wniósł do Głównego Inspektora Transportu Drogowego odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 14 lipca 2011 r. żądając jej zmiany poprzez nałożenie kary pieniężnej w wysokości 200 zł., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji przedsiębiorca zarzucił naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania polegające na tym, że na skutek poinformowania go, iż decyzja niewłaściwie określająca stronę zostanie uchylona, faktycznie doprowadzono do uprawomocnienia się wadliwej decyzji, a tym samym pozbawiono go prawa do wniesienia odwołania. Jednocześnie, odwołujący wniósł o potraktowanie niniejszego pisma jako "odwołania, skargi o uchylenie decyzji, skargi o wznowienie postępowania, wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, czy też jakąkolwiek postać innego środka przewidzianego w k.p.a. celem wyeliminowania wadliwej decyzji z obrotu prawnego". Odnosząc się do postanowienia z dnia 9 listopada 2011 r. o sprostowaniu decyzji z dnia 14 lipca 2011 r. pełnomocnik odwołującego podniósł, ze doręczenie tego postanowienia dotknięte jest błędem, gdyż nie nastąpiło do jego rąk. Postanowieniem z dnia 29 grudnia 2011 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 59 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku z dnia 1 grudnia 2011 r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 14 lipca 2011 r., odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie nie zostały wyczerpane wskazane w art. 58 k.p.a. przesłanki przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem organu, strona nie uprawdopodobniła braku winy, bowiem powoływanie się na okoliczności błędnego wskazania nazwy strony w treści decyzji nie stanowi okoliczności usprawiedliwiającej niedochowanie terminu określonego w art. 93 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, tym bardziej, że w dniu 9 listopada 2011 r. organ I instancji wydał postanowienie o sprostowaniu z urzędu błędu pisarskiego w decyzji z dnia 14 lipca 2011 r., które zostało skutecznie doręczone, zgodnie z art. 43 k.p.a., w dniu 14 listopada 2011 r. Organ dodatkowo wskazał, że ze zwrotnego potwierdzenia doręczenia decyzji z dnia 14 lipca 2011 r. wynika, że została ona doręczona pełnomocnikowi strony w dniu 26 lipca 2011 r. W związku z tym 14 – dniowy termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 9 sierpnia 2011 r. Natomiast strona wniosła odwołanie pismem nadanym w urzędzie pocztowym w dniu 2 grudnia 2011 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego P. S. prowadzący działalność pod nazwą A. wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 14 lipca 2011 r., ewentualnie o uchylenie tego postanowienia i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarżący podniósł, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jego winy. Wskazał, że pismem z dnia 26 lipca 2011 r. organ I instancji powiadomił go, że wobec nieprawidłowego oznaczenia strony w treści decyzji złożony został wniosek o stwierdzenie jej nieważności. To pismo zostało mu doręczone w dniu 1 sierpnia 2011 r., a więc przed upływem terminu do wniesienia odwołania. Skarżący wskazał, że jego pełnomocnik M. S. zadzwonił do organu I instancji, który potwierdził tę okoliczność i przekonano go o niecelowości wniesienia odwołania ze względu na to, że błędna decyzja zostanie unieważniona. Poza powyższymi okolicznościami, o niecelowości wniesienia odwołania utwierdziło go w przekonaniu również pismo z dnia 16 września 2011 r. informujące o anulowaniu upomnienia ze względu na prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Jego zdaniem termin do wniesienia odwołania winien być liczony najwcześniej od doręczenia postanowienia z dnia 9 listopada 2011 r. prostującego oznaczenie strony w zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Ponadto, organ stwierdził, że skarżący nie dochował siedmiodniowego terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. W ocenie organu w dniu 14 listopada 2011r. doręczono na adres pełnomocnika strony postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 9 listopada 2011r. prostujące błąd pisarski decyzji z dnia 14 lipca 2011r., zatem strona od dnia 14 listopada 2011r. miała świadomość o fakcie, że ww. decyzja znajduje się w obrocie prawnym. Organ wskazał również, że postanowienie z dnia 9 listopada 2011 r. zostało doręczone na adres ustanowionego pełnomocnika strony, zgodnie z art. 43 kpa, zatem zostało doręczone prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn, zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – w dalszej części p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W wyniku takiej kontroli zaskarżony akt lub czynność może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.). Z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonego w sprawie postanowienia w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, Sąd uznał, że postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy W pierwszej kolejności, należy zwrócić uwagę na to, że postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości. Oznacza to, że organ odwoławczy może podjąć czynności procesowe w postępowaniu drugoinstancyjnym wyłącznie wskutek czynności strony, jaką jest skuteczne wniesienie zwyczajnego środka odwoławczego (odwołanie, zażalenie). Organ odwoławczy nie może bowiem działać z urzędu. Z treści pisma skierowanego do Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 1 grudnia wynika, że skarżący wnosi o potraktowanie pisma, jako odwołania, skargi o uchylenie decyzji, skargi o wznowienie postępowania, wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, czy też jakąkolwiek postać innego środka przewidzianego w kpa, celem wyeliminowania wadliwej decyzji z obrotu prawnego. Wobec tak sformułowanego żądania, należy przyjąć, że organ mógł mieć wątpliwości w tym zakresie. Należy jednak zauważyć, że w takiej sytuacji obowiązany był wyjaśnić tę kwestię ze stroną w trybie przewidzianym w art. 64 § 2 k.p.a., celem nadania podaniu właściwego biegu. W przypadku bowiem, gdy nie można jednoznacznie określić żądania na podstawie treści pisma strony, rzeczą organu administracji jest wyjaśnienie rzeczywistej woli strony co do zakresu jej żądania i jednocześnie pouczenie o ewentualnych wymogach formalnych, niezbędnych do realizacji stosownych wniosków. W szczególności, gdy strona nie działa przez pełnomocnika, który jest adwokatem lub radcą prawnym. Tymczasem w niniejszej sprawie takiego działania organu zabrakło, co narusza wskazany art. 64 § 2 k .p. a, a w istocie powoduje, że mogło dojść do naruszenia zasady skargowości (art. 127 § 1 k.p.a.). Należy również wskazać, jako kolejne uchybienie organu przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy, że pismo procesowe, jakim jest odpowiedz na skargę, nie może "uzupełniać" zaskarżonej decyzji (postanowienia) przez zamieszczenie w nim rozważań i ocen, które winny zostać zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym rozstrzygnięcia, gdyż stanowi to naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., jak również pozbawia stronę możliwości ustosunkowania się w toku postępowania do okoliczności podniesionych dopiero w postępowaniu przed sądem (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011r. IIGSK 237/10).Taka zaś sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Główny Inspektor Transportu Drogowego odmawiając skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, wskazał wyłącznie na naruszenie art. 58 k. p a., polegające na braku uprawdopodobnienia winy. Dopiero zaś w odpowiedzi na skargę, organ wskazał również na brak dochowania przez skarżącego 7 – dniowego terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, jak również dokonał oceny zarzutu, podniesionego przez skarżącego w piśmie z dnia 1 grudnia 2011 r., dotyczącego braku prawidłowego doręczenia pełnomocnikowi odpisu postanowienia z dnia 9 listopada 2011 r. Nie ulega również wątpliwości, że powinnością organu jest uzasadnienie rozstrzygnięcia w sposób świadczący o wyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych oraz zbadaniu i rozważeniu w sposób wyczerpujący wszystkich przesłanek przemawiających za zajętym stanowiskiem, zgodnie z przepisami k.p.a. Należy więc wskazać, poza wyżej przedstawionym naruszeniem, że nie można uznać za prawidłowe stanowisko organu, że dla oceny zachowania przez skarżącego 7 – dniowego terminu do wniesienia prośby o przywrócenie terminu wystarczającym jest materiał zgromadzony w aktach sprawy. Po pierwsze nie zbadał i nie wyjaśnił, na jakiej podstawie przyjął, że osoba, która odebrała przesyłkę adresowaną do pełnomocnika skarżącego jest dorosłym domownikiem (brak jakiejkolwiek adnotacji na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki), zaś pełnomocnik zarzucił brak prawidłowego doręczenia, co niewątpliwie wymagałoby poczynienia stosownym ustaleń. Niezależnie od powyższego, za błędne, w ocenie Sądu, należałoby również przyjąć stanowisko organu, że strona od dnia 14 listopada 2011 r. miała świadomość, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 14 lipca 2011 r. znajduje się w obrocie prawnym. Należy bowiem zauważyć, że stronie doręczono wyłącznie odpis pisma z dnia 26 lipca 2011 r. którym Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zwrócił się do Głównego Inspektora Transportu Drogowego o stwierdzenie nieważności wyżej wskazanej decyzji z dnia 14 lipca 2011 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Następnie w dniu 16 września 2011 r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego poinformował skarżącego (pismo z dnia 16.09.2011 r.), że w związku ze wszczęciem z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 14 lipca 2011r. z uwagi na fakt, że decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną postępowania, uchyla upomnienie nr [...] z dnia 6 września 2011 r. w sprawie zapłaty kary pieniężnej. Nie wynika natomiast z akt sprawy, że skarżący uzyskał informację wynikającą z pisma Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 4 października 2011 r., skierowanego do Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 14 lipca 2011 r. Powyższe, jak podnosi skarżący w skardze wniesionej do Sądu, utwierdziło go w przekonaniu, że decyzja z dnia 14 lipca 2011 r. zostanie unieważniona. Powyższe uwagi, ze względu na wskazane wyżej naruszenie przez organ art. 107 § 3 k.p.a, Sąd czyni jednak wyłącznie na marginesie rozważań dotyczących niniejszej sprawy. Należy również zwrócić organowi uwagę, że skarżący powołując okoliczności, które spowodowały brak wniesienia w terminie odwołania od decyzji z dnia 14 lipca 2011 r. nie wskazywał, jak błędnie przyjął organ w zaskarżonym postanowieniu, na błędne wskazanie nazwy strony w treści decyzji, ale na sposób działania organów w tej sprawie, który niewątpliwie, jak słusznie zarzucił skarżący, mógł go utwierdzić w przekonaniu, że decyzja z dnia 14 lipca 2011 r. zostanie unieważniona. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni poczynione wyżej rozważania, które jednocześnie stanowią wskazania do dalszego postępowania. W tym stanie sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c , art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji