III SA/Po 395/12

Dnia 24 maja 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak (spr.) Sędziowie NSA Maria Lorych-Olszanowska WSA Mirella Ławniczak Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2012 roku przy udziale sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 30 listopada 2011r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie reklamy bez pozwolenia oddala skargę Zarząd Dróg Miejskich w Poznaniu, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Poznania decyzją z dnia 7 września 2011 r. na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 12 i ust. 13 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115, ze zm.) oraz § 4 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Miasta Poznania z dnia 25.05.2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta Poznania (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2004 r. Nr [...]) nałożył na R. S. karę pieniężną w wysokości [...] zł za umieszczenie bez zezwolenia zarządcy drogi reklamy w pasie drogowym ul. [...] w P. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 29.06.2010 r. stwierdzono zajęcie pasa drogowego ul. [...] (przy skrzyżowaniu z ul. [...]) będącej drogą krajową pod reklamę bez wymaganego zezwolenia. Ustalono, że przedmiotowa reklama o łącznej powierzchni 8,50 m2 stanowi własność firmy A w P. W związku z powyższym w dniu 29 czerwca 2010 r. wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne o wymierzenie kary pieniężnej w związku z zajęciem pasa drogowego przez reklamę, o czym został zawiadomiony właściciel reklamy. W dniu 30 sierpnia 2010 r. przedstawiciel spółki A zapoznał się z aktami sprawy oraz złożył pismo wyjaśniające, że spółka A zawarła z firmą [...] R. S. umowę najmu powierzchni reklamowej pod ekspozycję plafonu informacyjnego, załączając kserokopię tej umowy. W dniu 16 września 2010 r. wpłynęło pismo R. S. z informacją, że to on jest właścicielem reklamy będącej przedmiotem postępowania oraz że została ona przeniesiona. W związku z powyższym organ stwierdził, że R. S. stał się stroną postępowania, o czym został poinformowany odrębnym pismem. W dniu 21 września 2010 r. odbyły się w terenie oględziny miejsca ustawienia przedmiotowej reklamy, podczas których obecni byli przedstawiciele ZDM oraz R. S. Podczas oględzin stwierdzono usunięcie reklamy z pasa drogowego, a R. S. oświadczył do protokołu, że fakt ten miał miejsce w dniu 6 września 2010 r. Za datę usunięcia reklamy z pasa drogowego organ uznał więc podaną przez właściciela reklamy datę 6 września 2010 r. Organ wydał decyzję o wymierzeniu kary pieniężnej, biorąc pod uwagę przepisy ustawy o drogach publicznych. Wskazał, że art. 40 ust. 12 tejże ustawy przewiduje, iż za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi pobiera się karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 6 tegoż przepisu. Natomiast w myśl art. 40 ust. 6 ustawy opłata za zajęcie pasa drogowego stanowi iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez powierzchnię reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego oraz stawki opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. W sprawie zastosowano stawkę wynikającą z § 4 uchwały Rady Miasta Poznania z dnia 25.05.2004 r. w wysokości [...] zł za m2/1 dzień - w przypadku zajęcia pasa drogi krajowej, a taką jest ul. [...]. W rezultacie, za umieszczenie na okres 70 dni reklamy o łącznej powierzchni 8,50 m2, strona jako właściciel reklamy została zobowiązana do zapłaty 10-krotnej opłaty liczonej według stawki przewidzianej dla drogi krajowej – [...] zł, tj. łącznie [...] zł. Kara pieniężna została naliczona za okres od dnia wszczęcia postępowania tj. od dnia 29 czerwca 2010 r. do dnia usunięcia reklamy z pasa drogowego ul. [...], tj. do dnia 6 września 2010 r. Natomiast z uwagi na to, że w trakcie trwania niniejszego postępowania strona usunęła reklamę z pasa drogowego, nie było konieczności nałożenia obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego poprzez usunięcie reklamy. W odwołaniu od powyższej decyzji strona wniosła o jej uchylenie i uznanie, że jest ona nieważna z uwagi na wady formalnoprawne, a postępowanie winno ulec umorzeniu jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu odwołujący podniósł, że postępowanie zostało wszczęte w dniu 29.06.2010 r. wyłącznie w stosunku do spółki A, a wszczęcie postępowania wobec odwołującego nastąpiło dopiero z dniem jego faktycznego podjęcia, a więc 13 października 2010 r. W związku z powyższym, zdaniem odwołującego, postępowanie winno ulec umorzeniu jako bezprzedmiotowe, ponieważ reklama została usunięta przed wszczęciem postępowania w stosunku do odwołującego. Dodatkowo odwołujący zakwestionował wymiar kary, wskazując że powierzchnia reklamy nie wynosiła 8,5 m2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia 30 listopada 2011 r., nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając poczynione w niej ustalenia faktyczne oraz ich ocenę prawną. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że wymierzenie kary w niniejszej sprawie było uzasadnione, ponieważ dokumenty zgromadzone w aktach sprawy jednoznacznie wskazują na konieczność jej naliczenia. Wskazał, że ZDM badając sprawę zajęcia drogi przez reklamę bez zezwolenia miał za zadanie rozpatrzyć tylko dwie przesłanki, a mianowicie, czy reklama znajduje się w pasie drogi i czy jej właściciel ma stosowne zezwolenie na takie zajęcie. Stosownie do powyższego organ I instancji prawidłowo wyznaczył pas drogowy ul. [...] w P. (w aktach sprawy znajdują się dokumenty ten fakt potwierdzające z zaznaczonym pasem drogowym – wyciągi z mapy zasadniczej oraz zdjęcia przedmiotowego nośnika reklamowego). Jednocześnie zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że przedmiotowy baner reklamowy, odpowiadający definicji reklamy zawartej w art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych, został bez zezwolenia umieszczony w pasie drogowym ul. [...] w Poznaniu. Natomiast powierzchnia reklamy została ustalona poprzez dokonanie pomiarów podczas kontroli z dnia 29.06.2010 r. R. S. wniósł skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie. Skarżący podtrzymał zarzuty i argumentację odwołania. Ponadto zarzucił, że organy obu instancji nie ustosunkowały się do zagadnień poruszanych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego, czym naruszono art. 107 § 3 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania – spółka A, reprezentowana przez pełnomocnika – radcę prawnego, w piśmie z dnia 21 maja 2012 r. podniosła, że nie będąc właścicielem nośnika reklamowego, którego dotyczy niniejsze postępowanie, nie miała w tym postępowaniu interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa. Została jednak, na etapie wszczęcia postępowania, błędnie uznana przez organ I instancji za jego stronę i pomimo dostrzeżenia tego błędu przez organ I instancji, przez całe postępowanie administracyjne z naruszeniem art. 28 kpa, była traktowana jako jego strona. W konsekwencji, również błędnie, spółka została uznana przez WSA w Poznaniu za uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie. Na rozprawie w dniu 24 maja 2012 r. pełnomocnik skarżącego oraz pełnomocnik uczestnika postępowania podtrzymali dotychczasowe stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli legalności rozstrzygnięcia zaskarżonego w niniejszej sprawie w powyżej określonych granicach, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa uzasadniającego wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Podstawę materialnoprawną wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego stanowił art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) w zw. z ust. 1 tego przepisu. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ww. ustawy zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną drogi wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. 2. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy). Natomiast w myśl art. 40 ust. 12 ww. ustawy za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10 – krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4 – 6. 6. stosownie do art. 40 ust. 6 ww. ustawy opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. W art. 4 pkt 10 ustawy zdefiniowano pojęcie pasa drogowego jako wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z kolei w art. 4 pkt 23 ustawy zdefiniowano pojęcie reklamy, uznając, że jest to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. W niniejszej sprawie faktyczną podstawą wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej było ustalenie organów zajęcia pasa drogowego ulicy [...] w P. przez nośnik reklamowy odpowiadający definicji reklamy w rozumieniu art. art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych bez zezwolenia zarządcy drogi. Dla wykazania granic pasa drogowego oraz lokalizacji przedmiotowej reklamy organy włączyły do materiału sprawy stosowne wyciągi z mapy zasadniczej oraz kopie fotografii przedmiotowej reklamy. Powyższe nie było przy tym kwestionowane przez skarżącego. Nie ulega też wątpliwości, że właścicielem przedmiotowej reklamy jest skarżący, który sam to przyznał w oświadczeniu złożonym w toku postępowania administracyjnego. Natomiast powierzchnię reklamy uwzględnioną przy obliczaniu wymiaru kary ustalono w wyniku dokonania pomiarów podczas kontroli pasa drogowego w dniu 29.06.2010 r. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu kontroli pasa drogowego, pomiarów dokonano odbiornikiem GPS marki Topcon i numerze fabrycznym 596-01890, posiadającym świadectwo instrumentu z dnia 23.11.2009 r. oraz dalmierzem laserowym Hilti PD 32 o numerze seryjnym 34705370, posiadającym certyfikat kalibracji z dnia 23.06.2010 r. Skarżący, podnosząc, że kwestionuje przyjętą przez organy powierzchnię reklamy nie zakwestionował przy tym sposobu ani wyniku dokonanych pomiarów, ani też nie wskazał, jaka powinna być jego zdaniem prawidłowa powierzchnia reklamy, co czyni powyższy zarzut gołosłownym. Pozostałe zarzuty skargi sprowadzały się natomiast do tego, że zdaniem skarżącego postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego zostało wszczęte w stosunku do skarżącego dopiero z chwilą wydania w stosunku do niego zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a więc 13 października 2010 r., wobec czego – z uwagi na to, że w tym dniu reklama została już usunięta – postępowanie winno ulec umorzeniu jako bezprzedmiotowe. W ocenie Sądu zarzuty te są bezzasadne. O ile bowiem należy zgodzić się ze skarżącym, że postępowanie w stosunku do niego zostało rzeczywiście wszczęte dopiero z chwilą podjęcia pierwszej czynności w stosunku do niego jako strony postępowania, tj. zawiadomienia go o wszczęciu postępowania, to jednak okoliczność, że w tym czasie przedmiotowa reklama została już usunięta z pasa drogowego, nie stanowi o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że reklama ta była umieszczona w pasie drogowym ul. [...] w okresie od dnia 29 czerwca 2010 r. (data kontroli pasa drogowego) do dnia 6 września 2010 r. (data wskazana przez skarżącego jako data usunięcia reklamy, potwierdzona podczas oględzin w dniu 21 czerwca 2010 r., w którym stwierdzono brak zajęcia pasa drogowego), czego zresztą skarżący nie kwestionował. Tym samym za ten okres pozostawania reklamy w pasie drogowym zasadne było wymierzenie skarżącemu kary pieniężnej, niezależnie od tego, że postępowanie w stosunku do skarżącego zostało wszczęte już po usunięciu reklamy. Okoliczność usunięcia reklamy z pasa drogowego nie zmienia bowiem faktu, że we wskazanym okresie reklama była umieszczona bez zezwolenia w pasie drogowym, a zatem nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego. Okoliczność usunięcia reklamy z pasa drogowego skutkowała jedynie brakiem konieczności nałożenia na skarżącego obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego poprzez usunięcie reklamy, co zostało uwzględnione przez organy administracji w wydanych decyzjach. Należy przy tym zaznaczyć, że wbrew zarzutom skargi organy administracji ustosunkowały się do podnoszonych w toku postępowania administracyjnego twierdzeń skarżącego odnośnie bezprzedmiotowości postępowania i konieczności jego umorzenia, przy czym nie podzieliły takiej oceny okoliczności sprawy, co nie stanowi więc o zarzucanym naruszeniu art. 107 § 3 kpa. Jakkolwiek organy błędnie w ocenie Sądu przyjęły, że postępowanie zostało wszczęte w dniu 29 czerwca 2010 r., to jednak powyższe uchybienie nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Jak bowiem wykazano powyżej, prawidłowe było przyjęcie okresu zajęcia pasa drogowego od dnia 29 czerwca 2010 r., choć nie był to moment wszczęcia postępowania w stosunku do skarżącego – jak błędnie przyjęły organy administracji, lecz data kontroli pasa drogowego i stwierdzenia jego zajęcia przez reklamę, której właścicielem jest skarżący. Nie ulega zatem wątpliwości, że co najmniej od tej daty miało miejsce zajęcie pasa drogowego przez reklamę, czego zresztą skarżący nie kwestionował. Powyższe uchybienie w zakresie ustalenia daty wszczęcia postępowania nie miało także zdaniem Sadu negatywnego wpływu na uprawnienia skarżącego jako strony postępowania do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, co wynika z materiału sprawy i nie było również kwestionowane przez skarżącego. Na zakończenie należy wskazać, że – jak słusznie podniósł uczestnik postępowania – spółka A, został on niesłusznie uznany za stronę przedmiotowego postępowania administracyjnego. Powyższe przyznały również same organy, lecz pomimo tego nie umorzyły postępowania w stosunku do tego podmiotu, lecz w dalszym ciągu traktowały go jako stronę postępowania i doręczyły mu decyzję adresowaną do skarżącego. Należy przy tym zaznaczyć, że właśnie z uwagi na to, że podmiot ten brał udział w postępowaniu administracyjnym, został również uznany za uczestnika postępowania sądowego (art. 33 § 1 p.p.s.a.). Rację ma uczestnik postępowania, że nie powinien on być stroną postępowania administracyjnego (art. 28 kpa), ponieważ nie dotyczyło ono jego interesu prawnego. Jednakże, biorąc pod uwagę, że w istocie decyzja została skierowana wyłącznie do skarżącego, co wynika z nagłówka oraz treści decyzji – jej sentencji i uzasadnienia, doręczenie decyzji również spółce A należało zatem potraktować jedynie jako błędne doręczenie podmiotowi niebędącemu stroną postępowania, które nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. W sensie materialnym adresatem decyzji jest bowiem wyłącznie R. S., ponieważ to na niego nałożono karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, co – jak zauważono wyżej znajduje odzwierciedlenie zarówno w nagłówku decyzji, jak i jej sentencji oraz uzasadnieniu. Mając powyższe na uwadze, jako że Sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, ani przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skargę należało oddalić jako bezzasadną, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.