III SA/Po 396/13

Dnia 13 czerwca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska WSA Szymon Widłak (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2013 roku przy udziale sprawy ze skargi Spółki A w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na umieszczenie obiektów handlowych w pasie drogowym oraz określenia opłaty za zajęcie pasa drogowego oddala skargę Zarząd Dróg Miejskich w Poznaniu decyzją z dnia 26.10.2012 r., nr [...], działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Poznania, na podstawie art. 104 k.p.a (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 39 ust. 3 i 5, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 3, ust. 3, ust. 4, ust. 5, ust. 11, ust. 13, ust. 13a i ust. 15 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1.06.2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481), a także § 1 pkt 1 i 2, § 2 i § 3 uchwały nr XLV/469/IV/2004 Rady Miasta Poznania z dnia 25.05.2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta Poznania zezwolił Spółce A w P. na umieszczenie pojemników na odpady w pasie drogowym ulicy [...], droga gminna, dzielnica [...], obręb Poznań ([...]), ark. [...], dz. 1/7, dokładna lokalizacja – przy [...], o pow. rzutu poziomego [...] m2 na okres od 1.07.2012 r. do 31.12.2012 r. W decyzji zostały określone warunki zezwolenia oraz sposób wyliczenia wysokości opłaty z tytułu umieszczenia w pasie drogowym pojemników na odpady w łącznej kwocie [...] zł, uwzględniającego powierzchnię [...] m2, ilość dni – [...] oraz stawkę 2 zł/ 1m 2 / 1 dzień. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że na podstawie decyzji podziałowej nr [...] z dnia 01.02.2012 r. podzielono działkę pierwotną nr 1 (której tylko część zajęta była pod targowisko), na działki od nr 1/1 do 1/8. Po podziale część targowa została wyłączona z pasa drogowego, obecnie zlokalizowana jest na działce nr 1/8, użytek "Bi", dla której administratorem jest Wydział Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta Poznania. W związku z powyższym organ wydał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod pojemniki na odpady o powierzchni [...] m2 umieszczone przy ul. [...] na okres od 01.07.2012 r. do 31.12.2012 r., naliczając opłatę według stawki za zajęcie pasa drogowego, tj. 2 zł za 1m2 / 1dzień (miejsce Strefy Płatnego Parkowania) na podstawie § 1 pkt 1 i 2, § 2, § 3 uchwały nr XLV/469/IV/2004 Rady Miasta Poznania z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta Poznania. Organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie nie ma możliwości zastosowania stawki targowej tj. 0,10 zł za 1m2/ 1dzień, ponieważ od dnia 19.02.2012r. (data uprawomocnienia się decyzji podziałowej) pojemniki na odpady umieszczone są na nowej działce nr 1/7. Poza tym wspomniana część dotychczasowej działki nr 1, gdzie wcześniej przed podziałem, umieszczone były pojemniki na odpady do dnia 18.02.2012 r., nigdy nie była zajęta pod targowisko (część targową), a ww. pojemniki nie są i nie były stałym elementem targowiska, tak jak obiekty handlowe (pojemniki są elementem ruchomym), a konieczność zapewnienia ich jako jednego z warunków funkcjonowania targowiska spoczywa na Spółce A, która powinna umieścić je na działce targowej nr 1/8. Potwierdzeniem, że na części starej działki nr 1 zajmowanej pod pojemniki na odpady (obecnie działka nr 1/7) targowisko nie funkcjonowało i nie funkcjonuje jest umowa nr [...] z dnia 10.10.2001 r. wraz załącznikiem graficznym, zawarta pomiędzy Spółką A a WGN UMP dotycząca targowiska o metrażu [...] m2 (metraż wynikający z umowy nie obejmował metrażu pojemników [...] m2) w terminie do 30.09.2011 r., zlokalizowanego na działce nr 1, po podziale nr 1/8. Wspomniany załącznik graficzny do umowy z dnia 10.10.2001 r. wskazuje granicę nieruchomości miejskich zajętych pod targowisko i potwierdza, że po podziale działka nr 1/7, kiedyś będąca częścią działki nr 1, w tym fragmencie nigdy nie była zajęta pod targowisko, a Spółka A zajmowała teren miejski bez stosownego zezwolenia. Tylko zaś w sytuacji, kiedy pojemniki na odpady byłyby zlokalizowane na działce administrowanej przez ZDM, na której funkcjonuje targowisko, mogłaby być zastosowana stawka targowa 0,10zł/1m2/1dzień. W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy poprzez zastosowanie stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego w wysokości 0,10 zł/1m2/1dzień. W uzasadnieniu Spółka wskazała, że zgodnie z umową wieloletnią z dnia 10 października 2001 r. zawartą z ZGiKM GEOPOZ Spółka A w P. prowadziła plac targowy [...] w Poznaniu, zorganizowany na powierzchni [...] m2. Umowa ta wygasła z dniem 30 września 2011 r. i od dnia 01 października 2011 r. Spółka A użytkowała plac targowy na zasadzie zezwolenia zgodnie z decyzją ZDM na zajęcie pasa drogowego drogi publicznej, korzystając ze zwolnienia z zapłaty opłat za zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 38 ustawy o drogach publicznych. Teren o wielkości [...] m2, będący przedmiotem wniosku Spółki o zajęcie pasa drogowego, stanowi integralną część targowiska [...] i jest składowiskiem targowiskowych kontenerów na odpady. Dzierżawiąc plac targowy Spółka zajmuje teren bezpośrednio przeznaczony pod urządzenia targowiska jedynie w części, pozostały poza straganami i kioskami targowiska teren jest ogólnodostępny, służy mieszkańcom i przechodniom jako publiczny ciąg handlowy. Ponadto Skarżąca wskazała, że Zarząd Dróg Miejskich zastosował stawkę targową 0,10 zł/1m2/1dzień dla całej powierzchni targowiska zajętej pod składowisko kontenerów, wydając decyzję w dniu 06.04.2012 r. znak: [...]. Nie można zatem, jak czyni to ZDM w zaskarżonej decyzji, jednoznacznie stwierdzić, iż targowiskiem jest teren zlokalizowany wyłącznie na działce nr 1/7 (powinno być nr 1/8), natomiast część powierzchni targowiska zajęta jako składowisko kontenerów znajdujących się w pasie drogowym targowiskiem nie jest. Decyzją z dnia 12.12.2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, działając na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12.10.1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856), art. 127 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071) utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, Kolegium wskazało, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej – art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W ust. 3 art. 40 ustawy przewidziano pobieranie opłaty za zajęcie pasa drogowego, która to opłata została ustalona w uchwale Rady Miasta Poznania nr XLV/469/IV/2004 z dnia 25.05.2004 r. Zdaniem Kolegium określona w decyzji z dnia 26.10.2012 r. wobec Spółki opłata za zajęcie pasa drogowego została naliczona prawidłowo według stawki 2,00 zł/ 1 m2 / 1 dzień. Organ odwoławczy wyjaśnił, że po podziale działki nr 1 na działki od nr 1/1 do nr 1/8 część targowa została wyłączona z pasa drogowego i obecnie jest zlokalizowana na działce nr 1/8 użytek Bi, dla której administratorem jest Wydział Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta Poznania. Natomiast pojemniki na odpady, których dotyczy wniosek Spółki, znajdują się na działce nr 1/7, której administratorem jest ZDM i na zajęcie której wymagane jest stosowne zezwolenie. Fakt, że działka nr 1/7 stanowi pas drogowy ul. [...] w Poznaniu jest bezsporny. Odwołująca spółka sama to potwierdza w odwołaniu. Potwierdzeniem tego jest również umowa nr [...] z dnia 10.10.2001 r. wraz z załącznikiem graficznym zawarta pomiędzy Spółką A a WGN. Wspomniany załącznik graficzny do ww. umowy wskazuje granice nieruchomości miejskich zajętych pod targowisko. Z załącznika tego wynika, że po podziale działka nr 1/7, kiedyś będąca częścią działki nr 1, w tym fragmencie nigdy nie była zajęta pod targowisko. W tej sytuacji nie może być zastosowana w niniejszej sprawie stawka targowa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka A wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a mianowicie: – art. 138 § 1 i 2 k.p.a w zw. z art. 6 i art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji administracyjnej wydanej przez Zarząd Dróg Miejskich w sprawie opłaty za zajęcie pasa drogowego jako wydanej bez podstawy prawnej, poprzez niezebranie materiału dowodowego mającego być podstawą rozstrzygnięcia sprawy i oparcie rozstrzygnięcia na materiale niekompletnym z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący; - art. 107 § 1 k.p.a. poprzez sprzeczność pomiędzy sentencją orzeczenia a konkluzją uzasadnienia tego orzeczenia, jak również brak daty wydania zaskarżonej decyzji (powołano tylko, że sprawa została rozpoznana w dniu 12.12.2012 r.); ponadto w podsumowaniu podano, że część obiektów handlowych została umieszczona w pasie drogowym ul. [...], podczas gdy sporny teren znajduje się w pasie drogowym ul. [...] w Poznaniu. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że Kolegium niezasadnie przyjęło, nie badając stanu faktycznego, ani nie przeprowadzając dowodu i nie żądając wyjaśnień od organu I instancji, że nie jest istotne, kto administruje nieruchomością, na której znajduje się targowisko czy jego część. Zdaniem Spółki istotą stosowania obniżonej stawki zgodnie z uchwałą Rady Miasta Poznania jest fakt, czy sporny teren znajduje się w opisanym obszarze targowiska. Targowisko, o którym mowa w zaskarżonej decyzji zlokalizowane jest na części działki nr 1/7 po podziale geodezyjnym, przed podziałem na działce nr 1 (jako takie było ujęte w załączniku nr 2 do uchwały Rady Gminy), zatem zasadne było zastosowanie do tego terenu stawki 0,10 zł/1 m2/ 1 dzień. Według Skarżącej sporny teren o powierzchni [...] m2 stanowi integralną część targowiska [...] i jest koniecznym – ze względów sanitarnych – miejscem składowania pojemników na odpady targowiskowe. Natomiast przepisy sanitarne wyraźnie wskazują, że w przypadku prowadzenia handlu na targowisku konieczne jest wydzielenie miejsca na składowanie odpadów w stosownej odległości od handlujących żywnością, tym samym taki obszar – zdaniem Spółki, musi być uznawany za teren targowiska. Kolegium, zdaniem strony skarżącej bezpodstawnie uznało, że na wskazanej działce nigdy nie było zlokalizowane targowisko. SKO w omawianym przedmiocie nie przeprowadziło żadnego postępowania dowodowego, nie zweryfikowało twierdzeń wnioskodawcy i nie wyjaśniło, dlaczego wcześniej ZDM stosował stawkę preferencyjną wobec tego obszaru. Według Spółki dokonany "sztuczny" podział geodezyjny nie powinien mieć wpływu na wysokość stosowanej stawki, skoro na pierwotnej – przed podziałem działce było zlokalizowane targowisko wraz ze stanowiskiem na odpady. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 4.06.2013 r. pełnomocnik Skarżącej podniósł, że nie można ograniczać zasięgu targowiska do granic podziału geodezyjnego działek, na przebieg którego Spółka nie miała wpływu. Targowisko na [...] było od dawna w tym miejscu i swoim zasięgiem obejmowało działkę nr 1/8. Zdaniem pełnomocnika intencją Rady Miasta wprowadzającą zmianę do uchwały poprzez wprowadzenie ust. 3 do § 5 uchwały było wprowadzenie stawki niższej opłaty za zajęcie pasa drogowego przez elementy targowe znajdujące się w pasie drogowym. Zarzucił, że Zarząd Dróg Miejskich jest nie konsekwentny w naliczaniu stawek, na dowód czego przedłożył do akt decyzję z dnia 20.12.2012 r. dotyczącą części hali targowej w pasie drogi ul. [...], w której zastosowano stawkę 0,10 zł za zajęcie pasa drogowego przylegającej działki do istniejącego targowiska na [...]. Podkreślił, że kontenery śmieciowe związane są z działaniem targowiska, stanowiąc jego integralną część. Jednocześnie przyznał, że kontenery znajdują się na miejscach postoju w strefie płatnego parkowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny prowadzona jest pod względem zgodności z prawem. Z powyższej zasady wynika, że sąd ten rozważa stan prawny obowiązujący w czasie wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania tej decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa. Kontrola sprawowana przez Sąd obejmuje zgodność decyzji z prawem materialnym oraz przepisami procedury administracyjnej. Uwzględnienie skargi następuje m. in. w przypadku stwierdzenia wad określonych w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) zwanej dalej p.p.s.a., tj. naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzona w ramach powyższych kryteriów kontrola zaskarżonej decyzji, jak również utrzymanej nią w mocy decyzji Zarządu Dróg Miejskich z dnia 26 października 2012 r. – objętej oceną Sądu z mocy art. 134 p.p.s.a. – w przedmiocie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, zdaniem Sądu, pozwala na stwierdzenie, że decyzje te odpowiadają prawu. Należy wskazać, że przepisy ustawy z dnia 31 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) regulując kwestie związane z korzystaniem z dróg publicznych różnych kategorii i zarządzaniem nimi służą ochronie różnych dróg i urządzeń z drogą związaną i stworzeniem warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego. Ochronę drogi, rozumianą jako wpisane w art. 4 pkt 2 tej ustawy, działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu, sprawuje zgodnie z art. 20 pkt 10 i 2 ustawy zarządca drogi, do którego należą wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (art. 20 pkt 8 ustawy). Podstawę materialnoprawną uwzględnienia przez organ wniosku strony skarżącej był m. in. przepis art. 40 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy, zgodnie z którym zajęcie pasa drogowego na cele nie związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy m. in. umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Dla dróg, których zarządca jest jednostką samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego ustala w drodze uchwały organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (ust. 8 art. 40 ustawy). Udzielając stronie skarżącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego – części działki nr 1/7 o pow. [...] m2 – ulicy [...] w Poznaniu, kierując się zapisem § 2 uchwały nr XLV/469/IV/2004 Rady Miasta Poznania z dnia 25 maja 2009 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta Poznania, za umieszczenie pojemników na odpady zastosował stawkę za 1 m2 w wysokości 2,00 zł, a nie jak wnioskowała spółka - 0,10 zł dotyczącą targowisk. Analiza dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy, zdaniem Sądu, prowadzi do wniosku, że zastosowana przez organy administracji stawka opłaty jest prawidłowa. Bezsporne w sprawie jest to, że działka nr 1/7 stanowi pas drogowy – miejsca postoju w strefie płatnego parkowania. Targowisko [...] zlokalizowany jest na działce nr 1/8, która to działka została wyłączona z pasa drogowego. Oceniając wniosek skarżącej spółki w odniesieniu do lokalizacji pasa drogowego oraz targowiska [...] organy prawidłowo przyjęły, że zajęcie części działki nr 1/7 stanowiącej pas drogowy ul. [...] na pojemniki na odpady objęte jest stawką 2,00 zł za 1 m2 wynikającą z § 2 uchwały Rady Miasta Poznania z dnia 25 maja 2004 r. Opłata w wysokości 0,10 zł za 1 m2 przewidziana ust. 3 § 5 uchwały dotyczy obiektów handlowych posadowionych na targowisku – w rozpoznawanej sprawie w obrębie działki nr 1/8, którego np. pewne elementy wchodzą w pas drogowy. Skoro działka nr 1/7 stanowi miejsca postoju w strefie płatnego parkowania w pasie drogowym ulicy [...], to nie stanowi targowiska – [...] (działka nr 1/8) wyłączonego z pasa drogowego. Podnoszone przez Skarżącą okoliczności, że pojemniki na odpady są ściśle związane ze sprzedażą na targowisku [...] oraz ze względów sanitarnych winny one znajdować się w określonej odległości od punktów sprzedaży żywności, nie stanowią okoliczności istotnych dla ustalenia wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego. W ocenie Sądu organy w toku prowadzonego postępowania wykonały obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 6 i art. 7 k.p.a.), a także zebrania i rozpatrzenia w sposób wszechstronny materiału dowodowego – art. 77 § 1 k.p.a., zaś zebrany w sprawie materiał dowodowy oceniły zgodnie z regułą określoną w art. 80 k.p.a. Ocena ta nie ma, zdaniem Sądu, cech dowolności. W uzasadnieniu swoich decyzji organy przedstawiły szczegółowo stan faktyczny, przedstawiły dowody i ich ocenę oraz uzasadnienie prawne, przytaczając przepisy prawa i wyjaśniając swoje stanowisko prawne (art. 107 § 3 k.p.a.). W ocenie Sądu uchybienia polegające na braku wskazania daty wydania decyzji przez organ drugiej instancji stanowi naruszenie przepisów postępowania, które nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, dającego podstawę do uchylenia decyzji – art. 145 § pkt 1 lit. c p.p.s.a., albowiem decyzja zawiera zapis "po rozpatrzeniu w dniu 12 grudnia 2012 roku", co pozwala zdaniem Sądu na przyjęcie, w jakiej dacie oraz w jakim stanie prawnym i faktycznym decyzja Kolegium została wydana. Za nietrafny Sąd uznał zarzut skargi co do naruszenia art. 138 § 1 i 2 k.p.a., który reguluje zakres rozstrzygnięć organu odwoławczego wydawanych w wyniku rozpatrzenia odwołania. To, że Kolegium nie znalazło podstaw do uwzględnienia zarzutów zawartych w odwołaniu strony, nie oznacza, że naruszyło wskazywany przepis. Zaskarżona decyzja Kolegium zawiera rozstrzygnięcie objęte normą prawa określoną w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Natomiast zamieszczenie w konkluzji uzasadnienia rozstrzygnięcia sprzecznego z sentencją decyzji należy, zdaniem Sądu, potraktować - w świetle poczynionych przez organ odwoławczy rozważań zawartych w treści uzasadnienia decyzji - jako oczywistą omyłkę, nie mającą wpływu na wynik sprawy. W tych samych kategoriach należy potraktować, zdaniem Sądu, stwierdzenie w końcowej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że część obiektów handlowych została umieszczona w pasie drogowym ul. [...], podczas gdy sporny teren znajduje się w pasie drogowym ul. [...] w Poznaniu. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.