III SA/Po 398/18

Dnia 14 sierpnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Marek Sachajko Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Zys-Ruszkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2018 roku przy udziale sprawy ze skargi M. P. na rozstrzygnięcie Nadzorcze Wojewody z dnia [...] kwietnia 2018 roku nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 1 pkt 2 uchwały nr [...] Rady M. P. z dnia 27 marca 2018r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych oddala skargę Uchwałą z dnia 27 marca 2018 r , o nr LXIV/1182/VII/2018 Rada Miasta Poznania zmieniła uchwałę Nr XLV/469/IV/2014 z dnia 25 maja 2004 r. w ten sposób, że § 1 uchwały zmieniającej dodano § 4a w następującym brzmieniu: "1. Za umieszczenie w pasie drogowym drogi publicznej reklam, o których mowa w § 1 pkt 3, na wiatach przystankowych przystanków komunikacji zbiorowej, z zastrzeżeniem § 4 b ust.2, ustala się dzienną stawkę opłaty za 1 m2 w wysokości 0,40 zł. 2. za umieszczenie w pasie drogowym drogi publicznej reklam, o których mowa w § 1 pkt 3, na słupach ogłoszeniowo-reklamowych, na których nakleja się reklamy, z zastrzeżeniem § 4b ust.2, ustala się dzienną stawkę opłaty za 1 m2 w wysokości (niżej wskazano tabelę stawki opłaty) 2. po § 4a dodaje się § 4b, który otrzymuje brzmienie "1. Za umieszczenie w pasie drogowym drogi publicznej tablic ogłoszeniowo-informacyjnych przeznaczonych na: a) Ogłoszenia mieszkańców niezwiązane z prowadzoną przez nich działalnością gospodarczą, a także b) Komunikaty dla mieszkańców zamieszczane przez M. P., miejskie jednostki organizacyjne oraz spółki z większościowym udziałem M. P., ustala się dzienną stawkę opłaty za 1m2 powierzchni w wysokości 0,001 zł. 2. W przypadku umieszczenia ogłoszeń bądź komunikatów, o których mowa w ust.1, na wiatach przystankowych przystanków komunikacji zbiorowej bądź na słupach ogłoszeniowo - reklamowych, o których mowa w § 4 a ust. 2, ustala się dzienną stawkę opłaty za 1 m2 powierzchni w wysokości 0,01 zł dla powierzchni przeznaczonej na wymienione w ust. 1 ogłoszenia bądź komunikaty. Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi M. P.. Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 27 kwietnia 2018 r, o nr [...] orzekł o nieważności § 1 pkt 2 w/w uchwały ze względu na istotne naruszenie prawa. W uzasadnieniu wskazano, że Rada M. P. uchwalając stawkę opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego, której wysokość zróżnicowana została ze względu na podmiot, który ogłoszenia zamieszczał przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego. Przesłanka taka bowiem nie mieści się w katalogu przesłanek wymienionych w art. 40 ust. 9 pkt 1-5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r – O drogach publicznych. Podkreślono, że możliwość różnicowania stawek opłat na podstawie art.40 ust.9 w/w ustawy nie jest kwestionowana, jednakże różnicowanie stawek według kryterium podmiotowego należy uznać za istotnie naruszające prawo. W skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze pełnomocnik M. P. zarzucił organowi błędne przyjęcie, że w zakwestionowanej uchwale zróżnicowano stawki podmiotowo. Nie jest bowiem istotne i nie to powoduje zróżnicowanie stawek, kto wywiesza ogłoszenia i komunikaty, ale faktyczne zróżnicowanie dotyczy tablic ogłoszeniowo-informacyjnych oraz części reklam na wiatach przystankowych oraz słupach ogłoszeniowo-reklamowych, na których zostanie przeznaczone miejsce dla ogłoszeń i komunikatów pochodzących od wskazanych w ustawie jednostek i osób. Wyraźnie zaznaczono w uzasadnieniu uchwały, że wymienienie w jej treści mieszkańców M. P. oraz jego jednostek organizacyjnych i spółek z większościowym udziałem Miasta nie było naruszeniem art.40 ust.9 pkt 1-5 ustawy o drogach publicznych, a jedynie wskazywało kto ma uprawnienie, by takie ogłoszenia umieszczać. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Dokonując w rozpoznawanej sprawie oceny, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia - Sąd stanął na stanowisku, iż organ administracji nie dopuścił się naruszenia prawa materialnego ani przepisów postępowania w sposób mający lub mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Problem prawny, jaki zaistniał w niniejszej sprawie, dotyczy tego czy Rada M. P., uchwalając zaskarżoną uchwałę (jako akt prawa miejscowego) mogła zróżnicować stawki za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na tablice ogłoszeniowe - w zależności tego, który podmiot będzie umieszczał na nich ogłoszenia. W konsekwencji – czy zasadnym było stwierdzenie nieważności części zapisów takiej uchwały rozstrzygnięciem nadzorczym wojewody. W kontrolowanej sprawie podstawę do wydania zaskarżonej uchwały stanowił art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r –o drogach publicznych (Dz.U.z 2017r.poz.2222 ze zm) - organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego – zdanie pierwsze, z tym że wytyczne co do zakresu uregulowania omawianą uchwałą znajdowały się także w ust. 2, 3, 5 i 9 art. 40 ustawy o drogach publicznych. Artykuł 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych stanowi, że za zajęcie pasa drogowego pobierana jest opłata. Przepis ten wprowadza obowiązek pobierania opłaty za zajęcie pasa drogowego, co także oznacza, że opłata ta musi zostać najpierw ustalona. Zasadę obliczania opłat za umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego określa art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych (Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 m˛ pasa drogowego). Jednocześnie przepis art. 40 ust. 8 określa maksymalną wysokość stawki opłaty, o której mowa w ust. 5, ustalaną w drodze uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Przy czym w art.40 ust.9 wskazano kryteria , które należy uwzględnić przy ustalaniu stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Są nimi: kategoria drogi , której pas drogowy zostaje zajęty rodzaj elementu zajętego pasa drogowego procentowa wielkość zajmowanej szerokości jezdni rodzaj zajęcia pasa drogowego rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowego Analizując w/w przepisy przyznać należy rację wojewodzie, który uznał iż rada zróżnicowała wysokość stawek ze względu na podmiot, który ogłoszenia i komunikaty będzie zamieszczał. Co więcej zindywidualizowano je wymieniając konkretnie mieszkańców, M. P., miejskie jednostki organizacyjne i spółki z większościowym udziałem M. P.. W ocenie Sądu językowe brzmienie art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych jednoznacznie wskazuje, że organ uchwałodawczy rady gminy w ramach działań, o których mowa w art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 02 kwietnia 1997 roku (Dz. U. 1997r. Nr 78, poz. 483 ze zm.), nie może przekroczyć granicy ustawowego upoważnienia do ustalania stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego poprzez poszerzanie katalogu przesłanek wskazanych w tym przepisie. Z tego względu za bezzasadne Sąd uznał zarzuty skargi wskazujące, że nie wystąpiło zróżnicowanie z uwagi na kryterium podmiotowe, a jedynie wprowadzono nową stawkę dla tablic ogłoszeniowo-informacyjnych przeznaczonych na komunikaty mieszkańców i jednostek oraz instytucji miejskich, a także dla tych części reklam znajdujących się na wiatach przystankowych oraz słupach ogłoszeniowo-reklamowych, na których zostanie przeznaczone miejsce dla takich ogłoszeń lub komunikatów. W tej konkretnej sytuacji "takich " oznacza pochodzących od konkretnych w/w wskazanych podmiotów. I z uwagi na te właśnie podmioty w sposób nieuprawniony niższe staną się opłaty uiszczanie przez właścicieli słupów i wiat. Podobnie nie mającym oparcia w przepisach prawa byłoby różnicowanie stawek uwagi na treść ogłoszeń czy ich cel. Również w tym wypadku niższe stawki byłyby konsekwencją wywieszenia "takich" ogłoszeń. Pozostaje to w sprzeczności z kryteriami wskazanymi w art. 40 ust.9 ustawy o drogach publicznych, bowiem rada ustalając opłaty za zajęcia pasa drogowego może różnicować ich wysokość wyłącznie na podstawie kryteriów wskazanych w ustawie, nie zaś w zależności od celu, w jakim urządzenia zostały umieszczone w granicach pasa drogowego. Wymogu tego nie wyłącza ani nie ogranicza uzasadnienie takiej uchwały. Z tych względów Sąd uznaje, że Rada M. P. podejmując uchwałę z dnia 27 marca 2018 r. o treści wskazanej § 1 pkt 2 naruszyła art. 40 ust. 9 ustawy prawo o drogach publicznych, gdyż zastosowała niedopuszczalne kryterium różnicowania stawek za zajęcie pasa drogowego. Z uwagi na powyższe okoliczności, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz.1302.), skarga podlegała oddaleniu.