III SA/Po 4/17

Dnia 15 lutego 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Zys-Ruszkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2017 roku przy udziale sprawy ze skargi P. K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. z dnia [...] listopada 2016r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały dotyczącej następczego wyrażenia zgody na zawarcie umów oddala skargę Uchwałą z dnia 9 lutego 2016 roku Nr [...] Rada P. K. określiła zasady udzielania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytkach wpisanych do rejestru zabytków położonych lub znajdujących się na obszarze P. K.. Powyższa uchwała została przedstawiona Regionalnej Izbie Obrachunkowej dopiero na wezwanie organu nadzoru w dniu 13 czerwca 2016 roku, z uchybieniem terminowi wynikającemu z art. 78 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Uchwałą z dnia 24 maja 2016 roku Nr [...] Rada P. K. postanowiła o udzieleniu dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytkach wpisanych do rejestru zabytków dla: Parafii Rzymsko-Katolickiej pw. św A. A. i św. Wawrzyńca w Baranowie, Parafii Rzymsko-Katolickiej pw. św. Marcina w Donaborowie, Parafii Rzymsko-Katolickiej pw. Wniebowzięcia NMP w Kierznie. W dniu 25 maja 2016 roku Zarząd P. K. zawarł z wyżej wymienionymi podmiotami umowy o przyznaniu dotacji celowej z budżetu P. K. na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytkach wpisanych do rejestru zabytków położonych lub znajdujących się na obszarze P. K.. W dniu 29 czerwca 2016 roku Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. stwierdziło nieważność w całości uchwały Nr [...] Rady P. K. z dnia 9 lutego 2016 roku w sprawie zasad udzielania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytkach wpisanych do rejestru zabytków położonych lub znajdujących się na obszarze P. K. (uchwała RIO Nr [...]/2016) oraz uchwały Nr [...] Rady P. K. z dnia 24 maja 2016 roku w sprawie udzielania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie i roboty budowlane przy zabytkach wpisanych do rejestru zabytków, którą organ stanowiący Powiatu postanowił o udzieleniu dotacji dla: Parafii Rzymsko-Katolickiej pw. św. A. A. i św. Wawrzyńca w Baranowie, Parafii Rzymsko-Katolickiej pw. św. Marcina w Donaborowie, Parafii Rzymsko-Katolickiej pw. Wniebowzięcia NMP w Kierznie (uchwała RIO Nr [...]/2016). Wskazane powyżej akty nadzoru Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. nie zostały zaskarżone do sądu administracyjnego. Natomiast w dniu 26 września 2016 roku Rada P. K. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie następczego wyrażenia zgody na zawarcie przez Zarząd P. K.: - umowy nr [...] z dnia 25 maja 2016 roku w K. z Parafią Rzymsko- Katolicką pw. św. A. A. i św. Wawrzyńca w Baranowie, której przedmiotem było udzielenie dotacji z budżetu P. K. w wysokości [...] zł. na realizację zadania pt. "Konserwacja i restauracja prezbiterium w Kościele parafialnym pw. św. A. A. i Wawrzyńca w Baranowie", - umowy nr [...] z dnia 25 maja 2016 r. w K. z Parafią Rzymsko-Katolicką pw. św. Marcina w Donaborowie, której przedmiotem było udzielenie dotacji z budżetu P. K. w wysokości [...] zł na realizację zadania pt. "Prace remontowo-konserwatorskie podłogi w kościele pw. św. Marcina w Donaborowie"; - umowy nr [...] z dnia 25 maja 2016 roku w K. z Parafią Rzymsko- Katolicką p. w. Wniebowzięcia NMP w Kierznie, której przedmiotem było udzielenie dotacji z budżetu P. K. w wysokości [...] zł. na realizację zadania pt. "Remont konstrukcji ścian zrębowych i konstrukcji wieży kościoła parafialnego pw. Wniebowzięcia NMP w Kierznie". Uchwałą Nr [...] z dnia 3 listopada 2016 roku Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. stwierdziło nieważność w całości uchwały Rady Powiatu z dnia 26 września 2016 roku Nr [...] w sprawie następczego wyrażenia zgody na zawarcie umów, jako podjętej bez podstawy prawnej. Badając treść uchwały Nr [...] Kolegium Izby ustaliło, że Rada P. K. powołując się na art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (Dz. U. 2016, poz. 814) w związku z art. 103 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku - Kodeks cywilny (Dz. U. 2016, poz. 380 ze zm.) postanowiła wyrazić następczą zgodę na zawarcie przez P. K. 3 umów dotyczących prac konserwacyjno-restauratorskich przy zabytkach wpisanych do rejestru zabytków. P. K. skorzystał z prawa skargi do sądu administracyjnego i wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru. Wnoszący skargę zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 250 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych, art. 4 i 81 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, art. 12 ust. 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym oraz art. 130 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego decyduje uchwałą o udzieleniu dotacji wskazanemu podmiotowi na określony w uchwale cel związany z ochroną zabytku. W celu zawarcia przez Zarząd P. K. umów o przyznaniu dotacji celowej na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane, w obiegu prawnym winna znajdować się uchwała organu stanowiącego, która stanowiłaby swoiste upoważnienie do zaciągania przez organ wykonawczy zobowiązań jednostki sektora finansów publicznych. Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego stanowi źródło upoważnienia do zaciągania zobowiązań z tytułu zawarcia umów na realizację zadania związanego z pracami konserwatorskimi, restauratorskimi i robotami budowlanymi przy zabytkach wpisanych do rejestru zabytków, konserwacją zabytków, co określa ustawodawca w normie prawnej wyrażonej w art. 81 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Uchwała budżetowa jednostki samorządu terytorialnego określa cele i wysokość wydatków publicznych nie może być wyłączną podstawą określenia upoważnienia do dokonywania wydatków w rozumieniu art. 11 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Budżet powiatu służy jedynie podziałowi środków publicznych, pozostających w dyspozycji powiatu, nie jest natomiast prawną /merytoryczną/ podstawą upoważnienia do dokonania wydatku ze środków publicznych. Merytoryczna podstawa upoważnienia do dokonania wydatku określa na czyją rzecz, w jakiej wysokości oraz w jakim terminie może zostać dokonany konkretny wydatek, natomiast finansowa podstawa tego upoważnienia ustala limit ogólnej kwoty wydatków w okresie roku budżetowego. Stwierdzenie nieważności uchwały Rady P. K. Nr [...] z dnia 09 lutego 2016 roku w sprawie zasad udzielania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytkach wpisanych do rejestru zabytków położnych lub znajdujących się na obszarze P. K. nie pozbawiło organu stanowiącego kompetencji do określenia podmiotowego i przedmiotowego zakresu udzielania dotacji na omawiany cel. W obiegu prawnym w dalszym ciągu pozostawała bowiem uchwała Nr [...] Rady P. K. z dnia 30 czerwca 2006 roku w sprawie zasad udzielania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanych do rejestru zabytków, której ważność nie została wzruszona. Zgodnie z § 7 ust. 1 i 2 dotacje przyznaje Rada P. K. w formie uchwały, w której określa nazwę podmiotu otrzymującego dotację, prace lub roboty na wykonanie których przyznano dotację oraz kwotę przyznanej dotacji. Mając powyższe na uwadze oraz ze względu na wykonanie zawartych umów o dotację konieczne było dla ich ważności następcze wyrażenie zgody przez Radę P. K.. W orzecznictwie przyjmuje się, że przepis art. 103 § 1 Kodeksu cywilnego stosuje się w drodze analogii także wtedy gdy zawierający umowę w imieniu osoby prawnej jako jej organ przekracza zakres umocowania takiego organu. Tym bardziej analogię tę należy dopuścić w sytuacji, w której podmiot dokonujący czynności prawnej czyni to w ramach swoich kompetencji nie legitymując się jednak indywidualną zgodą właściwego organu stanowiącego (uchwała SN z 6 grudnia 2012 roku o sygn. III CZP [...]). Unieważnienie uchwały Rady P. K. z dnia z dnia 9 lutego 2016 roku w sprawie określenia zasad udzielania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytkach wpisanych do rejestru zabytków położonych lub znajdujących się na obszarze P. K. oraz uchwały Rady P. K. z dnia z dnia 24 maja 2016 roku, którą postanowiono o udzieleniu dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytkach wpisanych do rejestru zabytków dla: Parafii Rzymsko-Katolickiej pw. św A. A. i św. Wawrzyńca w Baranowie, Parafii Rzymsko-Katolickiej pw. św. Marcina w Donaborowie, Parafii Rzymsko-Katolickiej pw. Wniebowzięcia NMP w Kierznie implikowało pozostawienie w obrocie prawnym zaciągniętych przez Zarząd P. K. na podstawie zawartych i wykonywanych umów o udzielenie dotacji - zobowiązań finansowych bez upoważnienia do ich zaciągania. Z tych względów ważność zawartych umów o dotację wymagała ich potwierdzenia przez organ stanowiący. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko, że uchwała Rady P. K. Nr [...] podjęta w dniu 26 września 2016 roku w sprawie następczego wyrażenia zgody na zawarcie przez Zarząd P. K. została wydana bez podstawy prawnej. Organ wyjaśnił, że problem ważności zawartych umów nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia skargi. Próba naprawienia przez Powiat stanu rzeczy, w którym organ nadzoru stwierdził nieważność zarówno uchwały Nr [...] w sprawie określenia zasad udzielania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytkach wpisanych do rejestru zabytków położonych lub znajdujących się na obszarze P. K., jak i uchwały Nr [...] w sprawie udzielania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie i roboty budowlane przy zabytkach wpisanych do rejestru zabytków, nie może nastąpić w oparciu o art. 103 §1 ustawy Kodeks cywilny. Przepis ten stanowi bowiem, iż jeżeli zawierający umowę jako pełnomocnik nie ma umocowania albo przekroczy jego zakres, ważność umowy zależy od jej potwierdzenia przez osobę, w której imieniu umowa została zawarta. Przytoczona przez Skarżącego uchwała Sądu Najwyższego z dnia 6 grudnia 2012 roku (sygn. akt III CZP [...]) dotyczy innej sytuacji faktycznej. Sąd postawił w uchwale tezę, że do umowy darowizny nieruchomości stanowiącej własność powiatu, zawartej bez wymaganej do jej ważności zgody rady powiatu (art. 13 ust. 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami), ma zastosowanie art. 103 k.c. Należy jednakże zauważyć, że w odróżnieniu od rozpoznawanego w uchwale SN stanu rzeczy, ani art. 81 ust. 1 ustawy o.z.o.z., ani przepisy ustawy o finansach publicznych dotyczące dotacji celowej, nie określają kompetencji organu stanowiącego jako zgody na zawarcie umów dotacyjnych. Definicję dotacji określa art. 126 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Z kolei przepis art. 127 wyjaśnia pojęcie dotacji celowych zdeterminowane ich przeznaczeniem. Przepis art. 81 ust. 1 ustawy o.z.o.z. wymaga uprzedniego podjęcia przez organ stanowiący powiatu uchwały określającej zasady udzielania dotacji, a następnie w oparciu o te zasady jej udzielenia. Zawarta przez zarząd umowa jest etapem finalizującym udzielenie dotacji (art. 250 ustawy o finansach publicznych). Tej szczególnej procedury nie da się ominąć sprowadzając ją jedynie do następczego wyrażenia zgody na zawarcie umowy. Dlatego też nie można powołać się na tezę z przytoczonej uchwały SN, że art. 103 § 1 i 2 ustawy Kodeks cywilny stosuje się w drodze analogii w sytuacji, w której podmiot dokonujący czynności prawnej czyni to w ramach swoich kompetencji, nie legitymując się jednak indywidualną zgodą właściwego organu nadzorczego czy stanowiącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona. Sąd w całości podziela stanowisko Regionalnej Izby Obrachunkowej, co do tego, że uchwała Rady Powiatu z dnia 26 września 2016 roku Nr [...] w sprawie następczego wyrażenia zgody na zawarcie została podjęta poza granicami upoważnienia ustawowego. Podstawą prawną unieważnionej uchwały nie mógł być art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. 2014 1446). Przepis ten formułuje w sposób bardzo ogólny i niewyczerpujący działania szeroko rozumianych organów administracji publicznej w zakresie ochrony zabytków. Ze względu na taką budowę oraz z uwagi na konstrukcję pojęcia "dotacji" określoną w prawie finansów publicznych, nie stanowi wystarczającej podstawy do określenia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zasad udzielania dotacji. Organ, którego rozstrzygnięcie zaskarżono trafnie zauważa, że realizacja celów wskazanych w art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami może nastąpić tylko przy wykorzystaniu instrumentów przewidzianych w uregulowaniach prawnych. Organy administracji publicznej konstytucyjnie zobowiązane są do działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Zgodnie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. 2014, poz. 1446 ze zm.) w trybie określonym odrębnymi przepisami dotacja na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru może być udzielona przez organ stanowiący gminy, powiatu lub samorządu województwa, na zasadach określonych w podjętej przez ten organ uchwale. Powołany przepis stanowi podstawę prawną do podejmowania przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego dwóch aktów prawnych: uchwały określającej zasady udzielania dotacji oraz następczej w stosunku do niej uchwały o przyznaniu dotacji. Uchwała w sprawie zasad udzielania dotacji jest aktem prawa miejscowego, natomiast uchwała rady gminy w sprawie udzielenia dotacji konkretnemu podmiotowi (beneficjentowi) jest aktem indywidualnym. Uchwała rady powiatu o udzieleniu dotacji konkretnemu podmiotowi na podstawie art. 81 ust 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowanym w sprawach z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skutkiem prawnym uchwały Rady P. K. z dnia z dnia 24 maja 2016 roku, którą postanowiono o udzieleniu dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytkach wpisanych do rejestru zabytków dla: Parafii Rzymsko-Katolickiej pw. św. A. A. i św. Wawrzyńca w Baranowie, Parafii Rzymsko-Katolickiej pw. św. Marcina w Donaborowie, Parafii Rzymsko-Katolickiej pw. Wniebowzięcia NMP w Kierznie, była aktualizacja kompetencji Zarządu P. K. do zawarcia umowy o przyznaniu dotacji w rozumieniu art. 250 ustawy o finansach publicznych. Sąd podziela ustalenia faktyczne organu, że przedmiotowa uchwała nie określa zasad udzielania dotacji ani nie przyznaje dotacji, lecz jest następczym wyrażeniem zgody na zawarcie umów (potwierdzeniem ich zawarcia) przez zarząd. W konsekwencji podjęcie przez Radę P. K. uchwały Nr [...] z dnia 26 września 2016 roku o treści prawnej obejmującej wyrażenie następczej zgody na dokonanie czynności prawnej prawa cywilnego w rozumieniu art. 103 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku - Kodeks cywilny, nie znajduje oparcia w przepisie art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Dotacje przyznawane na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami są dotacjami celowymi w rozumieniu ustawy o finansach publicznych i podlegają - określonemu w tej ustawie - charakterystycznemu dla dotacji reżimowi prawnemu w zakresie nie tylko swobody przyznawania i wypłaty dotacji, lecz także w zakresie szczególnych zasad zwrotu dotacji do budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Przyznanie dotacji następuje w formie umowy, a zawarcie tej umowy i rozliczenie jej wykonania stanowi kompetencję organów wykonawczych jednostki samorządu terytorialnego - art. 250 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz. U. 2016, poz. 1780 ze zm.). Przepis ten stanowi bowiem, że zarząd jednostki samorządu terytorialnego, udzielając dotacji celowej zawiera umowę; w konsekwencji jednostronnie też decyduje o jej treści. Przyznanie dotacji bez stosownej umowy, z pominięciem zasad określonych w ustawie o finansach publicznych, jest naruszeniem dyscypliny finansów publicznych. Z kolei druga strona umowy dotacyjnej - beneficjent dotacji - związany jest sankcjami określonymi w art. 252 ustawy o finansach publicznych w postaci konieczności zwrotu dotacji w części wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, w nadmiernej wysokości lub pobranej bez podstawy prawnej wraz z należnymi odsetkami. Uwzględniając treść powołanych przepisów uznać zatem należy, że zwarcie umowy dotacyjnej oraz dokonanie jej rozliczenia pozostaje poza sferą kompetencji organów stanowiących jednostki samorządu terytorialnego. Organ nadzoru nie mógł więc uznać uregulowania zawartego w art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jako podstawy prawnej uchwały Rady Powiatu z dnia 26 września 2016 roku Nr [...], gdyż nie określa ona zasad udzielania dotacji ani nie przyznaje dotacji. Skoro organ stanowiący nie ma kompetencji do zawierania określonych w art. 250 ustawy o finansach publicznych umów, to nie może mieć kompetencji do podjęcia uchwały w sprawie następczego wyrażenia zgody jej zawarcia. Do uwzględnienia skargi nie mogły prowadzić zarzuty naruszenia art. 12 ust. 11 ustawy z dnia 05 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym oraz art. 103 §1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku - Kodeks cywilny. Ważność umowy dotacyjnej nie jest przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, co a contrario wynika z treści art. 3 § 2 pkt 1-9 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm.).Przedmiotem skargi do sądu administracyjnego nie jest i nie może być obowiązek zawarcia umowy o dotację, czy kwestie dotyczące wykonania umowy o dotację. Przedmiotem niniejszej skargi nie jest także decyzja w przedmiocie zwrotu dotacji. Zakres niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej określa przedmiot skargi - rozstrzygnięcie nadzorcze o unieważnieniu uchwały rady powiatu o następczym wyrażeniu zgody na zawarcie umowy o dotację. Kontrola zaskarżonego aktu wyczerpuje się zatem na ocenie czy unieważniona uchwała Rady Powiatu Kempińskiego została wydana z poszanowaniem ustawowych upoważnień. Trafne jest stanowisko Regionalnej Izby Obrachunkowej, że w sytuacji unieważnienia uchwały organu stanowiącego powiatu wydanej w oparciu o art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zawarcie umów dotacyjnych przez zarząd nie może być sanowane następczym wyrażeniem zgody przez radę powiatu w trybie art. 103 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku - Kodeks cywilny, bo brak ku temu podstawy prawnej w przepisach ustanawiających procedurę udzielania dotacji. Stąd też nie znajduje uzasadnienia dla argumentów skarżącego teza Uchwały Sądu Najwyższego z dnia 6 grudnia 2012r., sygn. akt III CZP [...], iż do umowy darowizny nieruchomości stanowiącej własność powiatu, zawartej bez wymaganej do jej ważności zgody rady powiatu ma zastosowanie art. 103 k.c. Pomijając fakt, iż elementy istotne umowy o dotację wyznacza ustawa o finansach publicznych, a nie przepisy kodeksu cywilnego, to objęte przedmiotową uchwałą zagadnienie dotyczy innego stanu faktycznego. Z uwagi na powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2016 poz. 718), skargę oddalił. .