III SA/Po 40/16

Dnia 20 kwietnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska Sędziowie WSA Mirella Ławniczak WSA Szymon Widłak (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2016 roku przy udziale sprawy ze skargi M. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym I. uchyla zaskarżaną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego kwotę [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, uchylił decyzję organu I instancji w całości, nakładając na M. P. (dalej: "strona"), prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą X, karę pieniężna w wysokości [...] zł. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Dnia [...] stycznia 2015 r. w P. na ul. [...] przeprowadzono kontrolę drogową pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], którym w imieniu strony kierował K. G. Pojazdem tym realizowany był krajowy przewóz drogowy rzeczy na podstawie licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy. Z przeprowadzonej kontroli sporządzono protokół nr [...]. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., powołując się na ustalenia poczynione w toku kontroli, nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał na naruszenia polegające na: 1) nierejestrowaniu za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, 2) przekroczeniu maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu, 3) skróceniu dziennego czasu odpoczynku. W odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej strona zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 § 1, art. 78, art. 80, art. 81, art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, podnosząc zwłaszcza, że organ Inspekcji Transportu Drogowego arbitralnie uznał, iż doszło do naruszenia z lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym bez ustalenia charakteru rzekomego przejazdy, osoby kierowcy i oceny okoliczności branych pod uwagę, przy kwalifikacji tego naruszenia. W uzasadnieniu odwołujący podniósł, że organ nie wyjaśnił na czym kwestionowane naruszenie polegało, zaprzeczając zwłaszcza, że do godz. [...] dnia [...] stycznia 2015 r. wykonywany był przejazd wymagający stosowania tachografu. Wskazał przy tym, że kierowca po zakończeniu zadania transportowego udał się do domu, natomiast pojazd – za wiedzą i zgodą odwołującego – zabrał R. P., prowadzący rodzinne gospodarstwo rolne. Ten przejazd zdaniem odwołującego zaliczyć należy do przypadków związanych z działalnością rolniczą, zwolniony z obowiązku rejestracji aktywności. Główny Inspektor Transportu Drogowego, podejmując zaskarżone w sprawie rozstrzygnięcie, podał, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w postaci protokołu kontroli, protokołu przesłuchania kierowcy w charakterze świadka oraz danych cyfrowych pobranych z karty kierowcy, a także z cyfrowego urządzenia rejestrującego, wykazała, że kierowca K. G. prowadził pojazd z włączoną funkcją OUT w tachografie cyfrowym w okresie od godz. [...] dnia [...] stycznia 2015 r. do godz. [...] dnia [...] stycznia 2015 r., celem nierejestrowania na karcie kierowcy swojej rzeczywistej aktywności. W ocenie organu odwoławczego daje to podstawę do stwierdzenia naruszenia, o którym mowa w lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, to jest naruszenia polegającego na nierejestrowaniu za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, sankcjonowanego karą pieniężną w wysokości [...] zł. W dalszej kolejności organ II instancji wskazał, że analiza zapisów z protokołu kontroli oraz danych pobranych z karty kierowcy i z urządzenia rejestrującego wykazała, że kierowca K. G. o godz. [...] dnia [...] stycznia 2015 r. rozpoczął dzienny okres prowadzenia pojazdu, który zakończył się o godz. [...] dnia [...] stycznia 2015 r. W okresie tym kierowca prowadził pojazd łącznie przez [...] godzin i [...] minut, przekraczając 10-godzinny dzienny okres prowadzenia pojazdu o [...] godziny [...] 28 minut. Zdaniem organu Inspekcji Transportu Drogowego uzasadnia to stwierdzenie naruszenia z lp. 5.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, to jest przekroczenia maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu o czas powyżej 15 minut do jednej godziny i za każdą następną rozpoczętą godzinę, a w konsekwencji nałożenie kary pieniężnej w wysokości [...] zł. Organ odwoławczy podniósł także, że analiza zapisów z protokołu kontroli oraz danych z karty kierowcy i urządzenia rejestrującego wykazała, że kierowca K. G. prowadząc pojazd w załodze o godz. [...] dnia [...] stycznia 2015 r. rozpoczął 24-godzinny okres rozliczeniowy, w ciągu którego winien odebrać minimum 9-godzinny nieprzerwany odpoczynek. W okresie tym kierowca odebrał natomiast najdłuższy okres odpoczynku trwający jedynie [...] godzin i [...] minut od godz. [...] dnia [...] stycznia 2015 r. do godz. [...] dnia [...] stycznia 2015 r. Oznacza to, że kierowca skrócił dzienny czas odpoczynku o [...] godziny i [...] minuty. Uzasadnia to stwierdzenie naruszenia z lp. 5.3. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, to jest skrócenia dziennego czasu odpoczynku o czas powyżej 15 minut do jednej godziny i za każdą następną rozpoczętą godzinę, i nałożenie kary pieniężnej w wysokości [...] zł. Organ odwoławczy zauważył jednocześnie, że organ I instancji błędnie zsumował łączną karę pieniężną za powyżej stwierdzone naruszenia, jako że wyniosła ona [...] zł, a nie [...] zł, co stanowiło przyczynę uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i orzeczenie o każe w innej wysokości. Główny Inspektor Transportu Drogowego nie zgodził się natomiast z przedstawionymi w odwołaniu zarzutami i przywołanymi na ich poparcie argumentacją. Podkreślił przy tym zwłaszcza, że zebrany materiał dowodowy potwierdza naruszenie z lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, a okoliczności związane z tym naruszeniem zostały opisane w protokole kontroli. Z protokołu przesłuchania świadka nie wynika natomiast, aby przejazd w okresie od godz. [...] dnia [...] stycznia 2015 r. do godz. [...] dnia [...] stycznia 2015 r. nie był wykonywany w imieniu i na rzecz strony. Zgodnie z zapisami pobranymi z urządzenia rejestrującego pojazdu był on w powyższym okresie prowadzony z włączoną funkcją OUT, a z protokołu przesłuchania świadka wynika, że pojazd ten prowadził K. G. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji, skarżący powtórzył zarzuty podniesione w odwołaniu i przywołaną na ich poparcie argumentację. Nadto wskazał na naruszenie art. 11, art. 15 oraz art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący w szczególności ponownie podniósł, że uznanie, iż doszło do naruszenia z lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie, ma charakter arbitralny. Organ Inspekcji Transportu Drogowego nie ustalił czy w okresie tym był wykonywany przewóz drogowy i czy istniał obowiązek rejestrowania aktywności. Skarżący zwrócił uwagę na to, że zdaniem organu odwoławczego nie można wykluczyć, że przedmiotowy pojazd był wówczas wykorzystywany w gospodarstwie rolnym R. P. Jeżeli okoliczności tej nie można wykluczyć i jeśli K. G. faktycznie zamiast odpoczywać, bez wiedzy strony, wykonywał przejazd na rzecz innego podmiotu, to należało zdaniem skarżącego wyjaśnić charakter tego przewozu. Skarżący zwrócił także uwagę na występującą w ustaleniach faktycznych sprzeczność, z której wynika, że kierowca w tym samym okresie jednocześnie odpoczywał, prowadził pojazd i jeszcze nie rejestrował swojej aktywności, co zostało przez organ odwoławczy pominięte. Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Organ Inspekcji Transportu Drogowego przedstawił nadto - na rozprawie przed tut. Sądem, która odbyła się dnia 7 kwietnia 2016 r. – raporty z danych tachografu cyfrowego z dnia [...] i [...] stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2015 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") uzasadnia jej uchylenie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że materialnoprawną podstawę podjętego w kontrolowanej sprawie rozstrzygnięcia stanowią regulacje ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm., dalej: "u.t.d."). Zgodnie z art. 92a ust. 1 tej ustawy podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w przywołanym art. 92a ust. 1 u.t.d., oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy, o czym stanowi już jej art. 92a ust. 6. W rzeczonym załączniku nr 3 do ustawy o transporcie drogowym przewidziane zostały między innymi naruszenia polegające na: – przekroczeniu maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu o czas powyżej 15 minut do 1 godziny, za które ustawodawca przewidział karę pieniężną w wysokości 100 zł, za każdą następną rozpoczętą godzinę, za co przewidziana jest już kara w wysokości 200 zł (lp. 5.1. tego załącznika); - skróceniu dziennego czasu odpoczynku o czas powyżej 15 minut do 1 godziny, za co wymierzana jest kara pieniężna w wysokości 100 zł, za każdą następną rozpoczętą godzinę, z karą pieniężną w wysokości 200 zł (lp. 5.3.); a także – nierejestrowaniu za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, za które to naruszenie przewidziana jest kara pieniężna w wysokości 5.000 zł (lp. 6.2.1.). W tym miejscu podnieść trzeba, że przywołane powyżej regulacje prawa materialnego przewidują odpowiedzialność administracyjną podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z tytułu naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Istota odpowiedzialności administracyjnej sprowadza się do tego, że aby pociągnąć do niej określony podmiot (podmiot administrowany) konieczne jest zaistnienie wyłącznie dwóch zasadniczych przesłanek: po pierwsze, podmiot ten musi charakteryzować się cechami wyrażonymi w normie prawnej stanowiącej podstawę odpowiedzialności oraz po drugie, musi on wyczerpać określone w tej normie znamiona działania lub zaniechania lub znamiona tegoż zachowania muszą zostać wyczerpane przez inny podmiot - o ile norma prawna przypisuje zachowanie innego podmiotu lub skutek tego zachowania wspomnianemu podmiotowi administrowanemu (delikt administracyjny). Zaistnienie powyższych przesłanek jest co do zasady wystarczające, aby podmiot administrowany poniósł z tytułu popełnionego deliktu administracyjnego ujemne konsekwencje (sankcję administracyjną). Zbędne staje się zatem badanie jakichkolwiek innych dodatkowych okoliczności, jak na przykład wina podmiotu administrowanego, które nie mają wpływu ani na poniesienie przez niego odpowiedzialności, ani na wymiar nakładanej na niego sankcji administracyjnej. Ta modelowa charakterystyka odpowiedzialności administracyjnej może jednakże kształtować się różnie w zależności od stanowiących jej podstawę regulacji prawnych. Ustawodawca może bowiem przewidywać pewne szczególne okoliczności, które na zasadzie wyjątku od reguły, otworzą dla podmiotu administrowanego możliwość zwolnienia się spod odpowiedzialności mimo zaistnienia w konkretnym stanie faktycznym deliktu administracyjnego. To jednakże na organie Inspekcji Transportu Drogowego, celem pociągnięcia do ów odpowiedzialności administracyjnej konkretnego podmiotu wykonującego przewóz drogowy, spoczywa obowiązek dokonania wyczerpujących ustaleń faktycznych, w zgodzie z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: "K.p.a."), z których to ustaleń jednoznacznie będzie wynikać, że doszło do popełnienia określonego deliktu administracyjnego, który obarcza ten podmiot. Organ ten, tak poczynionym ustaleniom faktycznym, z jednoczesną ich subsumcją do znajdującego zastosowanie w sprawie stanu prawnego, winien dać pełen wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, sporządzonemu w zgodzie z art. 107 § 3 K.p.a. Powyższym wymogom w ramach kontrolowanej sprawy nie sprostał Główny Inspektor Transportu Drogowego. Zauważyć bowiem należy, na co słusznie zwrócił uwagę skarżący, że poczynione w tym względzie przez organ odwoławczy ustalenia faktyczne są wewnętrznie sprzeczne. Organ ten zmierza do wykazania wobec skarżącego naruszeń z lp. 5.1., 5.3 oraz 6.2.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Przywołując podstawę faktyczną tych naruszeń wskazał, że kierowca K. G. prowadził pojazd z włączoną funkcją OUT w tachografie cyfrowym w okresie od godz. [...] dnia [...] stycznia 2015 r. do godz. [...] dnia [...] stycznia 2015 r. (naruszenie z lp. 6.2.1.). Jednocześnie jednak zdaniem organu ten sam kierowca w okresie od godz. [...] dnia [...] stycznia 2015 r. do godz. [...] dnia [...] stycznia 2015 r. odbierał odpoczynek (naruszenie z lp. 5.3.). Z powyższych ustaleń wynika zatem, że kierowca K. G. w okresie od godz. [...] dnia [...] stycznia 2015 r. do godz. [...] dnia [...] stycznia 2015 r. zarówno prowadził pojazd z włączoną funkcją OUT w tachografie cyfrowym, jak i odbierał odpoczynek dzienny. Organ odwoławczy nie dostrzegł sprzeczności tak poczynionych ustaleń faktycznych. Co więcej, wątpliwości, które w związku z tym powstały, nie znajdują pełnego wyjaśnienia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Wręcz przeciwnie wątpliwości te pogłębia znajdujący się w aktach administracyjnych protokół z kontroli drogowej z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], w którym powyższa sprzeczność także została zawarta. W protokole tym wskazano co prawda - w odniesieniu do naruszenia z lp. 5.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym - konkretne okresy, w których kierowca miał prowadzić pojazd (nota bene zostały one całkowicie pominięte przez organ odwoławczy, przez co wyjaśnienie tego naruszenia w uzasadnieniu decyzji jawi się jako niepełne), jednakże co istotne ustalenia te miałyby być dokonane po analizie danych z kary kierowcy, w tym dotyczyć okresów prowadzenia pojazdu m.in. od godz. [...] do godz. [...], od godz. [...] do godz. [...] dnia [...] stycznia 2015 r., a także od godz. [...] do godz. [...], od godz. [...] do godz. [...] dnia [...] stycznia 2015 r., gdy tymczasem organ odwoławczy wprost wskazał, że w okresie obejmującym te godziny kierowca miał prowadzić pojazd z włączoną funkcją OUT, co w konsekwencji prowadzić miało do niezapisywania aktywności tegoż na karcie kierowcy. Skoro zatem w okresie od godz. [...] dnia [...] stycznia 2015 r. do godz. [...] dnia [...] stycznia 2015 r. nie były czynione zapisy aktywności kierowcy K. G. na karcie kierowcy, nie jest jasne na jakiej podstawie poczyniono konkretne ustalenia faktyczne okres ten obejmujące, a wykazujące tę aktywność oraz odbieranie odpoczynku. Główny Inspektor Transportu Drogowego winien zatem dokonać w sprawie w pełni wyczerpujących ustaleń faktycznych, wskazując na dane formy aktywności kierowcy K. G. w konkretnych okresach czasu, w powołaniu na ściśle określone środki dowodowe, w których ustalenia te znajdują odzwierciedlenie, uzupełniając dotychczas zgromadzony materiał dowodowy celem wyjaśnienia powyższych wątpliwości. Na tym dopiero tle organ winien wykazać, w którym z tych okresów wobec jakich aktywności kierowca nie rejestrował na swojej karcie kierowcy stosownych danych, także wskazując materiał dowodowy, z którego okoliczność nierejestrowania tego okresu wynika. Dopiero dokonanie wyczerpujących ustaleń faktycznych pozwoli organowi Inspekcji Transportu Drogowego w sposób jednoznaczny stwierdzić, do jakich deliktów administracyjnych w sprawie doszło. Próba natomiast uzupełnienia materiału dowodowego kontrolowanej sprawy na etapie postępowania przed tut. Sądem, poprzez przedłożenie raportów z tachografu cyfrowego pojazdu, jest spóźniona, bowiem tut. Sąd nie jest władny dokonać za organ konkretnych ustaleń faktycznych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a których organ ten z uchybieniem powyższych regulacji procesowych nie dokonał w skarżonej decyzji. Wobec powyższego przedwczesne byłoby z kolei odniesienie się do pozostałych zarzutów skarżącego, w szczególności tej jej części, w której skarżący kwestionuje przypisanie mu naruszenia z lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, bowiem pełne rozważenie tej argumentacji wymaga w pierwszej kolejności dokonania prawidłowych i wyczerpujących ustaleń faktycznych, co do samego tego naruszenia. To rolą organu Inspekcji Transportu Drogowego przy rozpoznaniu kontrolowanej sprawy będzie ponowne odniesienie się do tej argumentacji. Należy przy tym wskazać, że na etapie postępowania przed tut. Sądem skarżący doprecyzował, że w kwestionowanym okresie to kierowca K. G. prowadził pojazd, jednakże nie robił on tego na rzecz skarżącego. Organ powinien w pełni odnieść się do całości tej argumentacji, wziąwszy pod uwagę także argumentację prezentowaną dotychczas na etapie postępowania administracyjnego, uzupełniając, jeżeli okaże się to konieczne, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Na marginesie, zauważyć trzeba, że organ Inspekcji Transportu Drogowego nie odniósł się do wniosków dowodowych skarżącego o przesłuchanie kierowcy, skarżącego oraz osoby zarządzającej transportem, co nota bene winno nastąpić w formie postanowienia (por. art. 123 w zw. z art. 77 § 2 K.p.a.). Natomiast także na etapie postępowania odwoławczego organ winien przestrzegać postanowień art. 10 § 1 K.p.a. i przed wydaniem decyzji umożliwić skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, czego także w kontrolowanej sprawie zabrakło. Rozpoznając ponownie sprawę Główny Inspektor Transportu Drogowego uwzględni wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną i zawarte w niej wskazania co do dalszego postępowania. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a., orzeczono jak w pkt. I. sentencji wyroku. O zwrocie kosztów sądowych orzeczono w pkt. II. sentencji wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a.