III SA/Po 40/20

Dnia 4 sierpnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2020 roku przy udziale sprawy ze skargi L. M. i L. M. - wspólników spółki cywilnej Prywatne Przedszkole Niepubliczne nr [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej orzeczenia o zwrocie dotacji za rok 2012 i 2013 oddala skargę L. M. i L. M., wspólnicy Spółki A nr [...] s.c. L. i L. M." w L., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie adwokata, pismem z dnia [...] kwietnia 2019 roku, skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] września 2016 roku, nr [...], w przedmiocie zwrotu części dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, jako decyzji skierowanej do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, to jest do spółki prawa cywilnego, czyli jednostki organizacyjnej nieposiadającej zdolności administracyjnoprawnej. W toku postępowania o stwierdzenie nieważności, pismem z dnia [...] lipca 2019 roku, strona postępowania wniosła także o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2016 roku, nr [...] Strona podniosła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie zwracając z urzędu uwagi na określenie strony postępowania, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] września 2016 roku. A skoro organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji obarczone wadą nieważności, to również decyzja odwoławcza jest obarczona wadą nieważności. Strona zaznaczyła przy tym, że żadnego negatywnego wpływu na zasadność wniosku o stwierdzenie nieważności nie może mieć okoliczność, że decyzje dotyczące zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem były przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej (wyrok WSA w Poznaniu z dnia [...] listopada 2017 roku o sygn. akt III SA/Po [...] oraz wyrok NSA z dnia [...] kwietnia 2019 roku o sygn. akt I GSK [...]). Z treści uzasadnienia wydanych wyroków nie wynika, aby przesłanka nieważności była procedowana i poddana analizie merytorycznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] września 2019 roku, nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2016 roku (nr [...]) oraz odmówiło stwierdzenia nieważności Prezydenta Miasta L. z dnia [...] września 2016 roku (nr [...]). Po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek wniosku strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] listopada 2019 roku, nr [...], w całości utrzymało w mocy rozstrzygnięcie o odmowie stwierdzenia nieważności. Z uzasadnienia wskazanych powyżej decyzji wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznało sprawę nieważności w zakresie wszystkich podstaw stwierdzenia nieważności decyzji wskazanych w art. 156 §1 pkt 1-7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2018, poz. 2096 ze zm.). Odnosząc się do treści i argumentów strony postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...] września 2016 roku została skierowana do osób fizycznych L. i L. M., co potwierdza treść rozstrzygnięcia tej decyzji "orzekam o zwrocie przez Państwa L. i L. małżonków M. prowadzących w formie Spółki A L. i L. M. Sp. c., L. ul. [...] dotacji za rok 2012 i 2013 (...)". W ocenie organów również decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2016 roku (nr [...]) nie jest obarczona żadną wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. L. M. i L. M., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie adwokata, skorzystali z prawa skargi do sądu administracyjnego. Skarżący zażądali uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego o odmowie stwierdzenia nieważności podnosząc: - naruszenie art. 6 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego polegające na wydaniu decyzji w oderwaniu od stanu prawnego i faktycznego sprawy, a w szczególności uznaniu, że postępowanie w sprawie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem było prowadzone w stosunku do osób fizyczny, a nie spółki cywilnej, a co za tym idzie, że decyzja wydana w tej sprawie należycie określała stronę postępowania administracyjnego, - rażące naruszenie art. 7 w związku z art. 156 §1 pkt 4 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego polegające na uznaniu, że decyzja w sprawie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem została wydana wobec wspólników, a nie spółki cywilnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko i argumentację zaprezentowane w skarżonej decyzji oraz wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie ma uzasadnionych podstaw. Instytucja stwierdzenia nieważności może być stosowana jedynie wobec decyzji oraz postanowień, od których przysługuje zażalenie. Nie stwierdza się nieważności innego rodzaju działań administracji, jak na przykład czynność materialno-technicznych. W postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2018, poz. 2096 ze zm.) nie funkcjonuje instytucja "nieważności postępowania administracyjnego". Rozdział 13 Kpa stanowi bowiem wprost, że odnosi się do uchylenia, zmiany oraz stwierdzenia nieważności decyzji. Celem kontrolowanego postępowania, zakończonego rozstrzygnięciem o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji było zatem ustalenie, czy kwestionowane akty administracyjne/decyzje obarczone są jedną z wad wskazanych w art. 156 §1 pkt 1-7 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] września 2016 roku (nr [...]) na podstawie art. 156 §1 pkt 4 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. "Skierowanie decyzji" w rozumieniu powołanego przepisu oznacza ukształtowanie sytuacji prawnej podmiotu (osoby), który nie miał statusu strony postępowania w rozumieniu art. 28 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, ale, co istotne w tej sprawie posiadał zdolność/podmiotowość administracyjnoprawną. Konieczne zatem jest rozstrzygnięcie tym aktem o prawach i obowiązkach osoby niebędącej stroną. Skierowanie decyzji oznaczać więc musi rolę organu ukształtowania sytuacji prawnej określonego podmiotu. Trafnie więc autorka skargi trafnie zauważa, że spółka cywilna nie posiada zdolności administracyjnoprawnej na gruncie sprawy administracyjnej dotyczącej zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Sąd podziela to stanowisko, ale wskazuje jednocześnie, że w takiej sytuacji niedopuszczalna i wykluczona, jest taka kwalifikacja wątpliwości, co do oznaczenia strony w decyzji Prezydenta Miasta L. , która przyjmuje, że decyzja ukształtowała sytuację prawną "jednostki nieposiadającej zdolności administracyjnoprawnej, a nie wspólników tej spółki". Skoro taka jednostka organizacyjna, jak spółka cywilna nie ma zdolności administracyjnoprawnej w sprawach zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, to skierowanie decyzji do takiej jednostki nie nosi cech wady z art. 156 §1 pkt 4 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, bo taki akt nie wywołuje skutku prawnego ukształtowania sytuacji prawnej "osoby niebędącej stroną", lecz może być decyzją obarczoną wydaną z art. 156 §1 pkt 2 ustawy – Kodeks postepowania administracyjnego. W takiej sytuacji należałoby uznać, że decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...] września 2016 roku (nr [...]) rażąco narusza art. 30 §1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w związku z przepisami art. 5 ust. 7, art. 90 ust. 2b, art. 90 ust. 3d Ustawa z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (Dz.U. 2015 poz. 2156) oraz przepisami art. 251 i art. 252 ust. 1 ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz.U. 2013 poz. 885). Sąd nie znalazł jednak podstaw uzasadniających stanowisko, że decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...] września 2016 roku (nr [...]) została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Dla przyjęcia bowiem rażącego naruszenia prawa konieczne jest kumulatywne, obok oczywistego naruszenia prawa powstanie skutków społeczno – gospodarczych, których nie można zaakceptować w państwie prawa. A takie skutki, zdaniem Sądu nie powstały. Nie można również powoływać się w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawy wznowienia postępowania. Nie jest też dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Stąd o nieważności Prezydenta Miasta L. z dnia [...] września 2016 roku (nr [...]) nie może przesądzać argumentacja odwołująca się do niewłaściwego oznaczania adresata na potrzeby czynnościach procesowych podejmowanych w toku postępowania administracyjnego, czy też argumentacja odwołująca się do niewłaściwego oznaczania adresata w zakresie czynności obejmujących ustanowienie pełnomocnika strony postępowania administracyjnego. Wskazane okoliczności i argumentację można i należy rozważać w zakresie przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego. Wadliwość uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji musi ujawniać się i wynikać z analizy treści decyzji. Stąd, co do zasady przesłanka rażącego naruszenia prawa nie zostaje zrealizowana jednie poprzez oznaczenie strony, które jest niepełne lub zawiera oczywisty błąd. W ocenie Sądu całkowicie nieuzasadnione jest stanowisko, że rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta L. z dnia [...] września 2016 roku ukształtowało sytuację prawną podmiotu nieistniejącego. Takich wniosków nie usprawiedliwia oznaczenie adresata za pomocą wyrażenia "L. i L. małżonkowie M.", ani też dodatkowe wskazanie "prowadzących w formie Spółki A L. i L. M. Sp. c.". Skoro ani "małżeństwo", ani "spóła cywilna" w okolicznościach kontrolowanej sprawy nie mogły być adresatem decyzji, bo nie posiadają zdolności administracyjnoprawnej, to jedyną aktualną możliwością jest ta, że decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...] września 2016 roku ukształtowała sytuację prawną osób fizycznych L. M. oraz L. M.. Wbrew sugestiom zawartym w skardze właściwym trybem usunięcia nieprawidłowości w oznaczeniu adresata decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] września 2016 roku był tryb rektyfikacji, który umożliwia usunięcie nieistotnych wad decyzji oraz sprecyzowanie jej treści. Zgodnie z art. 113 §2 ustawy – Kodeksu postępowania administracyjnego organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości, co do treści decyzji. Jednak w okolicznościach kontrolowanej sprawy potrzeba zastosowania trybu wyjaśnienia wątpliwości, co do adresata decyzji Prezydenta Miasta L. wygasła na skutek rozpoznania sprawy w trybie odwoławczym. Autorka skargi jednoznacznie przecież wskazuje, że prawidłowe oznaczenie strony postępowania nastąpiło w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2016 roku (nr [...]). Nieistotną z punktu widzenia oceny zasadności żądania stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] września 2016 roku jest kwestia oznaczenia zobowiązanego w treści tytułu wykonawczego. Ta kwestia wykracza poza granice niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej. Mając na uwadze powyższe okoliczności, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.), skarga podlegała oddaleniu.