III SA/Po 400/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Sokołowska Sędziowie WSA Mirella Ławniczak ( spr.) As. sąd. Szymon Widłak Protokolant: sekr. sąd. Kamila Perkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi Z. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę /-/Sz. Widłak /-/ B. Sokołowska /-/ M. Ławniczak WSA/wyr.1 – sentencja wyroku W dniu [...] roku Naczelnik Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta L. poinformował Z. N. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w L., oznaczonej ewidencyjnie działką nr [...], o powierzchni [...] m 2 , zapisanej w księdze wieczystej KW [...] - w związku z budową ulicy S. w L.. Po przeprowadzonym postępowaniu decyzją z dnia [...] roku o Nr [...] Prezydent Miasta L. ustalił opłatę adiacencką dla w/w nieruchomości zobowiązując współwłaścicieli – Z. i K. małżeństwo N. do zapłaty kwoty [...] złotych . W uzasadnieniu decyzji wskazano , iż w roku [...] zostały wykonane roboty związane z budową ulicy S. , a protokołem z dnia [...] roku o Nr [...] dokonano odbioru końcowego robót wykonanych zgodnie z kontraktem na budowę ulicy S. w L. na odcinku od ulicy S. do ulicy L.. Dodatkowo organ wskazał powołując się na treść art.145 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku-o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2004 r, Nr 261 poz 2603), iż opłatę adiacencką ustala się po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi, natomiast wartość nieruchomości przed wybudowaniem ulicy i po wybudowaniu została określona w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego. W dniu [...] roku pełnomocnik Z. N.- K. N. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta. K. N. w uzasadnieniu podniósł, iż decyzja wydana została bez podstawy prawnej , a mianowicie aktu wykonawczego do art. l48 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku - o gospodarce nieruchomościami jakim jest Rozporządzenie Rady Ministrów. Wnioskodawca uznał, iż skoro taki akt pomimo delegacji ustawowej nie został wydany - to brak jest podstaw do ustalania opłaty adiacenckiej. We wniosku podniesiono także argument, iż treść art. 145 cytowanej ustawy wyraźnie wskazuje, że ustalenie opłaty adiacenckiej w drodze decyzji może nastąpić wyłącznie po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Tym samym-jak podkreślił wnioskodawca - kryteria takie określać miało rozporządzenie Rady Ministrów , którego nie wydano, pomimo istnienia delegacji ustawowej. Decyzją z dnia [...] roku , o Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze , po wszczęciu na żądanie pełnomocnika strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta postanowiło odmówić stwierdzenia nieważności tejże decyzji. W uzasadnieniu wskazano , iż wnioskodawca dokonał błędnej wykładni pojęcia zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku-_Kodeks postępowania administracyjnego "bez podstawy prawnej" poprzez uznanie , iż brak jest przepisu prawnego umocowującego w tym konkretnym przypadku organ do działania. Dalej podkreślono , iż fakt nie skorzystania przez Radę Ministrów z upoważnienia zawartego w art. 148a ustawy - o gospodarce nieruchomościami nie wyklucza stosowania przepisów o opłacie adiacenckiej, skoro przepisy tejże ustawy szczegółowo normują materię jej ustalania. Organ dodatkowo podkreślił, iż bezspornym jest w sprawie , iż wykonano roboty związane z budową ulicy S. oraz dokonano protokołu odbioru końcowego obiektu -co stanowi wystarczającą podstawę do ustalenia przez gminę opłaty adiacenckiej. W dniu [...] roku K. N. skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Także w tym środku wskazał, iż decyzja organu I instancji dotknięta jest wadą nieważności polegającą na braku podstawy prawnej tj. przepisów wykonawczych do art. 148 a ustawy - o gospodarce nieruchomościami. Pełnomocnik strony wskazał, iż skoro ustawodawca wprowadził taki przepis -to uznał, że z prawnego punktu widzenia zabieg taki jest konieczny. Decyzją z dnia [...] roku, o Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] roku o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Kolegium uznało , iż z normy prawnej zawartej w przepisie art.144 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku - o gospodarce nieruchomościami wynika wprost obowiązek właściciela nieruchomości uczestniczenia w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej wyrażający się w obowiązku uiszczania opłaty adiacenckiej. Tym samym - do momentu ewentualnego wypełnienia przez Radę Ministrów upoważnienia wynikającego z art.148 a cytowanej ustawy ocena, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo, że zostały stworzone warunki do korzystania z wybudowanej drogi, winna odbywać się jak dotychczas w oparciu o obowiązujące przepisy ustawowe oraz rozporządzenia branżowe. W dniu [...] roku skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w imieniu Z. N. złożył K. N.. Skarżący zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu naruszenie przepisów postępowania tj. art. 24 §1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 ustawy -Kodeks postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego naruszenie przepisów procedury nastąpiło poprzez fakt, iż przy rozpoznaniu przez SKO wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uczestniczyło dwóch tych samych członków Kolegium , którzy brali także udział w wydaniu decyzji z dnia [...] roku tj decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta . Podobnie jak i w dotychczasowych środkach zaskarżenia K. N. podniósł kwestię naruszenia przepisów postępowania tj. art.l56§ 1 pkt 2 Kpa poprzez błędne przyjęcie , iż nie zachodzi wskazana w tym przepisie podstawa stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta. W uzasadnieniu wskazano , iż w dniu wydania decyzji Prezydenta Miasta nie było możliwe ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości , bowiem nie obowiązywał stosowny akt podstawowy , jakim winno być rozporządzenie Rady Ministrów , w którym to rozporządzeniu ustawodawca nakazał określić kryteria uznawania ,że zostały stworzone warunki do korzystania z wybudowanej za środki gminne drogi. Zdaniem skarżącego - nie wystarczy i jest sprzeczne z treścią art. 148 a ustawy o gospodarce nieruchomościami - powoływanie się w zaskarżonej decyzji na pozostałe postanowienia cytowanej ustawy. W skardze sformułowano twierdzenie , iż art. 148 a jest bezpośrednią konsekwencją art. 145 w/w uregulowania, który to artykuł określa tryb ustalania opłaty adiacenckiej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w całości podtrzymało stanowisko dotyczące kwestii stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta, natomiast w odniesieniu do zarzutu nie zachowania obiektywizmu przy rozstrzyganiu sprawy - wskazano , iż w związku z liczbą rozpatrywanych spraw umknęło uwadze Kolegium , iż skład rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy był częściowo tożsamy ze składem orzekającym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Podkreślono jednocześnie , iż niezależnie od powyższej okoliczności bezstronność i obiektywizm w orzekaniu zostały zachowane- z uwagi na zmianę osoby sprawozdawcy w obu postępowaniach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje. Skargę należało oddalić . W pierwszej kolejności Sąd rozważy kwestię zarzutu natury formalnej, dotyczącego wystąpienia dwóch tych samych członków składu Kolegium w decyzjach z dnia [...] roku oraz z dnia [...] roku i w konsekwencji zarzutu stronniczości i braku obiektywizmu w postępowaniu przed kolegium . Zgodnie z treścią art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego - "od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie. Jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy ; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji". Postępowanie w trybie art. 127 §3 Kpa nie jest klasycznym postępowaniem dwuinstancyjnym obejmującym działanie dwóch organów niższej i wyższej instancji, a takiego właśnie postępowania, dwuinstancyjnego dotyczy treść wskazanego przez skarżącego art. 24 § 1 pkt 5 . Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozpoznaje ten sam organ, który wydał zaskarżoną decyzję , a nie organ wyższej instancji. Istotną cechą tegoż wniosku jest jego niedewolutywność. Wniesienie go nie powoduje skutku w postaci przesunięcia kompetencji do jego rozpoznania lub rozstrzygnięcia na organ wyższego stopnia. A więc -sprawę powierza się ponownie temu samemu organowi. Pomimo, iż charakter wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pozostaje sporny w piśmiennictwie i judykaturze-to jednoznacznie stwierdzić należy , iż uwagi na specyfikę tego środka- w postępowaniu toczącym się w trybie art.127 § 3 Kpa nie ma zastosowania art. 24 §1 pkt 5 Kpa.(takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny miedzy innymi w wyroku z dnia 22 listopada 1999 roku , sygn. akt II SA 699/99,Lex nr 46260). Skoro przepis artykułu 27 Kpa mówiący o wyłączeniu członka organu kolegialnego odnosi się wprost do art. 24 § 1, w tym także punktu 5 - to znaczy okoliczność ,że decyzje SKO podpisane zostały w wyniku ponownego rozpoznania sprawy przez dwie te same osoby , które podpisały ją także w pierwszej instancji nie stanowi naruszenia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 Kpa. Na marginesie dodać należy , iż z uwagi na zmianę osoby sprawozdawcy w decyzjach kolegium z dnia [...] roku i z dnia [...] roku nie sposób mówić , iż decyzje te wydane zostały w tych samych składach. Odnośnie kolejnego, podniesionego w skardze zarzutu naruszenia prawa procesowego tj art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta - Sąd popiera stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego , iż decyzja wydana została w oparciu o właściwą podstawę prawną. Otóż wydana ona została w oparciu o obowiązujące przepisy prawa tj , art. 145 ,146, 147,148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku- o gospodarce nieruchomościami i te właśnie przepisy wskazują na obowiązek właściciela nieruchomości uczestniczenia w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej wyrażający się w obowiązku uiszczania opłaty adiacenckiej. Sam skarżący nie kwestionował faktu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi ani nie kwestionował faktu odbioru końcowego robót wykonanych zgodnie z kontraktem. W przypadku , gdy urządzenie infrastruktury zostało zrealizowane , a właściciele nieruchomości położonych przy drodze maja możliwość korzystania z wybudowanej drogi, co wynika z protokołu odbioru końcowego obiektu , stanowi wystarczającą podstawę do ustalenia przez gminę opłaty adiacenckiej , nawet w sytuacji gdy nie wydano rozporządzenia dot. określenia kryteriów uznania ,że zostały stworzone warunki do korzystania z wybudowanej drogi. Za powyższą tezą przemawia także analiza poszczególnych przepisów Rozdziału 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku - o gospodarce nieruchomościami. Otóż treść art. 143 §2 stanowi, iż " przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych , kanalizacyjnych , ciepłowniczych , elektrycznych , gazowych i telekomunikacyjnych". Zawarte w tym artykule wyliczenie rodzajów urządzeń infrastruktury technicznej musi być uznane za wyliczenie enumeratywne i stanowi zamknięty katalog tych urządzeń . Jednocześnie ustawodawca nie wskazał i nie posłużył się wyrażenie " w szczególności " - co pozwala wprost odnosić się do uregulowań tejże ustawy. Wbrew twierdzeniom skarżącego wejście w życie z dniem 22 września 2004 roku artykułu 148a nie jest bezpośrednią konsekwencją uregulowania zawartego w art. 145 cytowanej ustawy. Bowiem art. 145 należy odczytywać zawsze łącznie z przepisem art.144 ust.1 i art. 146 ust .1 i 2 . Zestawienie tych przepisów prowadzi konkluzji ,że o tym , czy dojdzie do ustalenia opłaty adiacenckiej, decyduje organ , jeżeli spełnią się przesłanki wymienione w powołanych przepisach , czego akurat strona nie kwestionowała. Fakt ,że Rada Ministrów nie skorzystała z upoważnienia zawartego w treści art. 148 a ustawy - o gospodarce nieruchomościami nie jest kwestionowany ,niemniej istniejące przepisy szczegółowo normują kryteria dla uznania ,że zostały stworzone warunki do korzystania z wybudowanej drogi i stanowią wystarczającą podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej . Już na marginesie Sąd pragnie zauważyć , iż system prawny zawiera wiele upoważnień ustawowych do wydania aktów wykonawczych , które są zbędne , albo których nie można wykonać z różnych powodów. Proponowane w przedmiotowym rozporządzeniu Rady Ministrów kryteria uznawania ,że zostały stworzone warunki do podłączenia do urządzeń infrastruktury technicznej , albo że zostały stworzone warunki do korzystania z wybudowanej drogi wynikają z odrębnych ustaw oraz z ustawy z dnia21 sierpnia 1997 roku - o gospodarce nieruchomościami. Wobec tego , nie sposób uznać , aby intencją ustawodawcy było powtarzanie przepisów zamieszczonych w innych ustawach , ani też wykonanie tego upoważnienia bez ingerencji w inne regulacje ustawowe. Ze względu na powyższe okoliczności Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi K. N. , wobec czego należało orzec - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U .Nr 153 poz. 1270 ze zmianami ) - o jej oddaleniu. /-/ Sz. Widłak /-/ B. Sokołowska /-/ M. Ławniczak