III SA/Po 407/16

Dnia 15 grudnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędziowie NSA Maria Lorych-Olszanowska (spr.) WSA Małgorzata Górecka Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] grudnia 2016 roku przy udziale sprawy ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 w pomniejszonej wysokości oddala skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "ARiMR") w P. decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania [...] (dalej: "strona") od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 w pomniejszonej wysokości, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] maja 2013 r. strona wystąpiła do organu ARiMR z wnioskiem o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., działając m.in. na podstawie § 2, § 5, § 6, § 9, § 10, § 12, § 14, § 15, § 18, § 20, § 22, § 25 ust. 2, § 26 oraz § 38 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów wiejskich na lata 2007-2013, przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową na rok 2013 w łącznej wysokości [...] zł, w tym z tytułu: 1) 5 – Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1 – Ochrona siedlisk lęgowych ptaków – Natura 2000, za powierzchnię uwzględnioną do płatności 14,77 ha, kwotę w wysokości [...] zł, 2) 4 – Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000, wariant 4.1 – Ochrona siedlisk lęgowych ptaków, kwotę w wysokości [...] zł, 3) 3 – Ekstensywne trwałe użytki zielone, wariant 3.1.2 – Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000, kwotę w wysokości [...] zł. Jednocześnie organ ARiMR umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej z pierwotnie deklarowanym wariantem 2.2 - Uprawy rolnicze (w okresie przestawiania), a w poprawionej deklaracji wprowadzonej poprzez wycofanie części wniosku z dnia [...] kwietnia 2014 r., wariant 2.1 - Uprawy rolnicze (dla których zakończono okres przestawiania) na działkach ewidencyjnych [...], [...], [...] z zadeklarowanymi działkami rolnymi [...], [...], [...]. W odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej strona wniosła o jej uchylenie nie zgadzając się z nią w części odmawiającej płatności. Odwołująca podniosła, że zgłoszone działki utrzymuje w dobrej kulturze rolnej, zgłasza je od kilku lat i ich powierzchnia nie była kwestionowana przez ARiMR. W ocenie strony postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły, a skierowane do niej wezwanie o uzupełnienie braków przypadało na niekorzystny okres. Jednocześnie odwołująca podniosła, że w 2013 roku przejęła działki od gospodarstwa, które realizowało program od 2012 roku i tym samym rozpoczęła nowe zobowiązanie na lata 2012-2017. Będąc w drugim roku tego zobowiązania zwiększyła powierzchnię pakietów przyrodniczych 4.1 lub 5.1 co było dopuszczalne. Strona wniosła o przesłuchanie w charakterze świadka doradcy rolniczego T. J. na okoliczność przyczyn i powodów dokonania wyrysowań obszarów nieskoszonych w latach 2012 i 2013, a także biegłego ornitologa na okoliczność wykazania, że powierzchnie niekoszone nie pokrywały się w latach 2012 i 2013. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w P., utrzymując w mocy decyzję organu I instancji podał, że w przypadku realizacji pakietu 5 – Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, rolnik zobowiązany był do zaznaczenia powierzchni działki rolnej, która ma pozostać nieskoszona w danym roku. W załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013, dla wariantu 5.1 dla użytkowania kośnego trwałych użytków zielonych przewidziano – pozostawienie 5-10% powierzchni działki rolnej nieskoszonej, przy czym w każdym roku powinno to dotyczyć innej części tej działki. Organ ARiMR stwierdził niewykoszenie lub wykoszenie w nieodpowiednim terminie, powodujące zastosowanie zmniejszenia płatności w wysokości 100% - w porównaniu z rokiem 2012 - dla: 1) działek ewidencyjnych nr [...] i [...] położonych w województwie [...], powiecie [...], gminie D., obrębie ewidencyjnym [...], na których odwołująca wyrysowała położenie działki rolnej [...] o powierzchni zadeklarowanej do płatności 2,18 ha oraz jej części niewykoszonej zlokalizowanej wzdłuż środkowej części zachodniej granicy działki [...], 2) działki ewidencyjnej [...] położonej w województwie [...], powiecie [...], gminie D., obrębie ewidencyjnym [...], na której odwołująca wyrysowała położenie działki rolnej [...] o powierzchni zadeklarowanej do płatności 5,76 ha oraz jej części niewykoszonej zlokalizowanej wzdłuż środkowej części zachodniej granicy działki [...] z działką [...]. Odwołująca dwukrotnie oznaczyła obszar niewykoszony położony na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] w tych częściach działek, które w sytuacji ich nieskoszenia w 2012 roku w roku kolejnym winny zostać poddane bezwzględnie zabiegowi koszenia. Organ ARiMR podkreślił przy tym, że nieskoszoną część działki rolnik powinien zaznaczyć na materiale graficznym udostępnionym przez ARiMR, a odwołując się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego brak jest podstaw do stwierdzenia, że pozostawiony obszar niekoszony w 2012 czy 2013 roku znajdował się w innym miejscu niż oznaczone na załącznikach graficznych powyższych działek ewidencyjnych. Organ ARiMR nie znalazł podstaw do przesłuchania doradcy rolnego odwołującej. W dalszej kolejności organ odwoławczy podał, że kontrola administracyjna ujawniła, iż odwołująca w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, to jest w czwartym roku realizacji programu, zadeklarowała realizację pakietu 4 – Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 w wariancie 4.1 – Ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 31,21 ha na działkach rolnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych odpowiednio na działkach ewidencyjnych o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. W ocenie organu ARiMR, który powołał się na § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r., dodanie wariantu 4.1 w roku 2013 nie było uprawnione, przez co wariant ten został wykluczony, a płatność do zadeklarowanych działek rolnych nie została przyznana. Odnosząc się do faktu nie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 do działek rolnych [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z deklaracją wariantu 5.1 oraz działki rolnej [...] z wariantem 3.1.2 organ odwoławczy wyjaśnił z kolei, że odwołująca składając w roku 2013 wniosek o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania kolejnej płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013) i zobowiązując się do kontynuowania zobowiązania podjętego przez przekazującego działki ewidencyjne M. W. nie przedstawiła żadnej umowy potwierdzającej przeniesienie posiadania działek ewidencyjnych. Organ ARiMR wystosował do strony dnia [...] czerwca 2015 r. wezwanie do usunięcia braków formalnych we wniosku na rok 2013 o wstąpienie do toczącego się postępowania, a w związku z ich nieusunięciem dnia [...] lipca 2015 r. pozostawił wniosek bez rozpoznania. Dopiero [...] lipca 2015 r. odwołująca przesłała do Biura Powiatowego ARiMR w L. korektę wniosku na rok 2013 o wstąpienie do toczącego się postępowania wraz z kserokopią umowy przekazania części gospodarstwa rolnego zawartą dnia [...] maja 2013 r. pomiędzy M. W. (przekazujący) a stroną (przejmująca) obejmującą działki ewidencyjne [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położone w województwie [...], powiecie [...], gminie D., obrębie ewidencyjnym [...]. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. dnia [...] sierpnia 2015 r. wydał jednak postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych z uwagi na nieuprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminowi, które utrzymane zostało w mocy postanowieniem Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w P. z dnia [...] października 2015 r. Mając na uwadze nieskuteczne przejęcie zobowiązania rolnośrodowiskowego płatność dla działek rolnych położonych na działkach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...]. [...]. [...], [...], [...] i [...] oznaczonych odpowiednio [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] - w ramach wariantu 5.1 - nie mogła zostać przyznana. Jako że rok 2013 jest czwartym rokiem realizacji programu zwiększenie powierzchni pakietu 5 – Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 w wariancie 5.1 – Ochrona siedlisk lęgowych ptaków o powierzchnię powyższych działek stanowiło nieuprawnioną próbę zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego. Działki te zostały w konsekwencji wykluczone i płatności do nich nie zostały przyznane. Również płatność dla działki rolnej [...] leżącej na działce ewidencyjnej [...] w wariancie 3.1.2 - z uwagi na nieskuteczne przejęcie zobowiązania rolnośrodowiskowego - nie mogła zostać przyznana. Nie było przy tym dopuszczalne dodanie do zobowiązania rolnośrodowiskowego pakietu 3 - Ekstensywne trwałe użytki zielone. Organ ARiMR wskazał następnie na zmianę do wniosku, która została przesłana dnia [...] maja 2014 r., w której strona zadeklarowała, że ubiega się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 za realizację pakietu 2 – Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.3 – Trwałe użytki zielone (dla których zakończono okres przestawiania) na powierzchni 30,72 ha. Do zmiany tej odwołująca wyjaśniła, że dodano wariant 2.3 na działkach rolnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], wnosząc o uznanie zaistniałej sytuacji jako oczywistego błędu. W ocenie organu ARiMR odwołująca wypełniając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 nie deklarując wariantu 2.3 nie popełniła oczywistego błędu w rozumieniu art. 21 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Organ ten nie miał możliwości wykrycia błędu na podstawie analizy treści samego wniosku wraz z jego zmianą, ponieważ nie mógł zakładać, że odwołująca nie zadeklarowała wariantu kwalifikującego się do przyznania płatności. Na etapie składania wniosków kontrola ma jedynie charakter formalny i nie może ingerować w sferę materialnoprawną, będącą skutkiem wyrażenia woli wnioskodawcy. Zmiana ta nie została jednocześnie złożona w terminach przewidzianych na składanie wniosków. Okoliczność, że rok 2013 był dla odwołującej czwartym rokiem realizacji programu spowodowała także niedopuszczalność przyznania zwrotu kosztów transakcyjnych. Organ ARiMR wskazał w tym zakresie na treść § 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. Na koniec uzasadnienia organ ARiMR wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2014 r. odwołująca wycofała trzy działki ewidencyjne oznaczone numerami [...], [...] oraz [...] oraz zadeklarowane na nich działki rolne [...], [...], [...], dla których w pierwotnym wniosku przypisany był wariant 2.2 – Uprawy rolnicze (w okresie przestawiania) na powierzchni 3,35 ha, natomiast w dokumencie wycofania przypisany był już pakiet 2.1 – Uprawy rolnicze (dla których zakończono okres przestawiania) na powierzchni 3,35 ha. Spowodowało to umorzenie postępowania w tym zakresie. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, strona podniosła zarzut naruszenia: 1) art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez niepoinformowanie strony o trybie i sposobach niezbędnych do uzupełnienia braku formalnego w sytuacji, gdy strona zwracała się do organu o przedłużenie terminu jego uzupełnienia, 2) art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez ograniczenie się do przytoczenia obszernych fragmentów aktów prawnych, bez dokonania ich wykładni i wskazania zakresu ich zastosowania, 3) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez: a) zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz oparcie decyzji na zapisach, które nie mogą stanowić protokołu z czynności kontrolnych, b) braku ustalenia stanu faktycznego sprawy. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w P. z dnia [...] marca 2016 r., utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z dnia [...] sierpnia 2015 r., nie narusza przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu, który zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") uzasadniałby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie adwokata, ogranicza się do podważenia okoliczności faktycznych przyjętych za podstawę wydanego w kontrolowanej sprawie rozstrzygnięcia, przez przytoczenie ogólnych reguł postępowania dowodowego zawartych w art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 oraz § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: "K.p.a."), nie tylko nie konkretyzując na czym dokładnie uchybienia te miałyby polegać - poprzez wskazanie chociażby okoliczności faktycznych, które nie zostały przez organ ustalone bądź zostały ustalone w sposób nieprawidłowy - lecz nadto nie podejmując nawet próby wykazania czy uchybienia do jakich doszło w powyższym zakresie w ocenie skarżącej w ogóle mogły mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Taka konstrukcja złożonej skargi w zasadzie uniemożliwia tut. Sądowi odniesienie się do stawianych w niej zarzutów. Zauważyć jednak trzeba, że art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 173 ze zm., dalej: "u.w.r.o.w.") wprowadza istotne modyfikacje w zakresie zasad i warunków postępowania w sprawie dotyczącej przyznania pomocy przez organ ARiMR, względem tych zasad i warunków, które wynikają z ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, co umyka uwadze skarżącej. Do postępowań tych stosuje się przepisy ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (art. 21 ust. 1 u.w.r.o.w.), lecz organ ARiMR, przed którym toczy się to postępowanie, stosownie do art. 21 ust. 2 u.w.r.o.w.: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Na mocy powyższych regulacji uchylono zatem obowiązki prawne wynikające dla organu ARiMR z art. 7 i art. 77 K.p.a. Organ ten ma jedynie rozpatrzyć cały materiał dowody wskazany we wniosku i innych dokumentach załączonych do sprawy przez wnioskodawcę (por. art. 21 ust. 2 pkt 2 u.w.r.o.w.), a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 21 ust. 3 in fine u.w.r.o.w.). W kontrolowanej sprawie materiał dowodowy został oceniony zgodnie z powyższymi regułami. Wbrew zarzutom skargi również uzasadnienie zaskarżonej decyzji zostało sporządzone w prawidłowy i wyczerpujący sposób. W uzasadnieniu faktycznym organ odniósł się bowiem do wyjaśnienia okoliczności spornych i dokonał wnikliwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Nie naruszono wobec tego regulacji art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Nie jest także trafny podniesiony przez skarżąca zarzut naruszenia art. 8 i art. 9 K.p.a. Abstrahując od tego, że udzielenie stronie przez organ ARiMR pouczeń co do istotnych okoliczności faktycznych i prawnych następuje tylko na jej żądanie (art. 21 ust. 2 pkt 3 u.w.r.o.w.) - a z argumentacji strony ani z akt sprawy nie wynika nawet, aby skarżąca z takim żądaniem do organu ARiMR występowała – zauważyć należy, że zarzuty te odnoszą się do odrębnego niż poddane kontroli w niniejszej sprawie postępowania, to jest do postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej złożonym na rok 2013 o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013) wobec przeniesienia posiadania gruntów od M. W.. Wniosek ten z powodu nieuzupełnienia braków formalnych w terminie został pozostawiony przez organ ARiMR bez rozpoznania i choć ta okoliczność faktyczna ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, z uwagi na uznaną w konsekwencji przez organ ARiMR niedopuszczalności zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego skarżącej, jej zakwestionowanie wykracza poza jej granice (art. 135 P.p.s.a.). Nota bene, wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2016 r., sygn. akt III SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na postanowienie Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w P. z dnia [...] października 2015 r. o odmowie przywrócenia skarżącej terminu do usunięcia wspomnianych braków formalnych. Wykraczając poza zarzuty i wnioski przedstawione w skardze (art. 134 § 1 P.p.s.a.) tut. Sąd nie dopatrzył się takich uchybień przepisom prawa, które przemawiałyby za uchyleniem zaskarżonej decyzji. Organ ARiMR prawidłowo zwłaszcza wskazał na konieczność zastosowania 100% zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej do wskazanych w uzasadnieniu działek rolnych zgłoszonych do pakietu 5 wariantu 5.1 - z powodu ich niewykoszenia (§ 38 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów wiejskich na lata 2007-2013, Dz. U. z 2013 r., poz. 361, dalej: "rozporządzenie", w zw. z załącznikiem nr 7 do tego rozporządzenia), a także na niedopuszczalność zmiany, w czwartym roku realizacji programu, zobowiązania rolnośrodowiskowego przez dodanie pakietu 3 wariantu 3.1 oraz pakietu 4 wariantu 4.1, czy zwiększenie obszaru gruntów w zakresie pakietu 5 wariantu 5.1 (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). Biorąc pod uwagę powyższe skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji wyroku.