III SA/Po 407/22

Dnia 2 września 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędzia WSA Marek Sachajko po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 września 2022 roku sprawy ze skargi M. J. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia 7 kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021 I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z [...] stycznia 2022 r. nr [...], II. zasądza od Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu (dalej: "Dyrektor ARiMR") decyzją z 7 kwietnia 2022 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M.J. (dalej: "strona") od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. (dalej: "Kierownik ARiMR") z 25 stycznia 2022 r., nr [...], w sprawie przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie sprawy. W dniu [...] kwietnia 2021 r. strona złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2021. Do wniosku dołączono załączniki graficzne. Zgodnie z wnioskiem zadeklarowano Jednolitą Płatność Obszarową (JPO) oraz płatność za zazielenienie. Łączna powierzchnia zadeklarowana w ramach JPO wyniosła 1,14 ha. Kierownik ARiMR decyzją z 25 stycznia 2022 r., nr [...], odmówił stronie przyznania wnioskowanych płatności. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że podczas kontroli administracyjnej – w oparciu o maksymalny kwalifikowany obszar odpowiadający powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej – stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana. W przypadku działki rolnej B położonej na działce ewidencyjnej nr [...] z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni 0,50 ha wykluczono 0,11 ha, zapisując 0,39 ha. W przypadku działki rolnej C położonej na działkach nr [...] i [...] z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni 0,43 ha wykluczono powierzchnię 0,05 ha, zapisując 0,38 ha. Powierzchnia zatwierdzona do płatności wyniosła w konsekwencji 0,98 ha i jest mniejsza niż minimalna powierzchnia gospodarstwa uprawniająca do uzyskania JPO (1,00 ha). W odwołaniu strona wskazała na konieczność sprawdzenia powierzchni przez Biuro Kontroli na Miejscu. Jednocześnie zwróciła uwagę na to, że nasadzenia drzew były przez lata uznawane jako składnik działki rolnej. Sumaryczna powierzchnia wszystkich działek według przedstawionych przez stronę wyliczeń wynosi 1,02 ha i przekracza wymaganą powierzchnię o 2 ary. Dyrektor ARiMR, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, wskazał, że przeprowadzono ponowną weryfikację powierzchni uprawnionej do płatności w roku 2021, w wyniku której stwierdzono, że powierzchnia zadeklarowana we wniosku w części nie spełnia wszystkich warunków kwalifikowalności do płatności. Organ zaznaczył, że do płatności nie uwzględnia się danych wynikających z Ewidencji Gruntów i Budynków, a powierzchnie wyznaczone i zapisane w zintegrowanym systemie zarządzania i kontroli. Dla działki [...] obraz z ortofotomapy dostępny w bazie zintegrowanego systemu został wykonany 6 września 2021 r., czyli w roku którego dotyczy sprawa. Maksymalna powierzchnia kwalifikowana jest wyznaczona w ramach granic zadeklarowanej działki ewidencyjnej. Organ zauważył, że naturalne granice wyznaczone przez uprawy nie pokrywają się z granicami odniesienia zadeklarowanej działki ewidencyjnej. Zadeklarowana działka rolna B obejmuje działkę ewidencyjną [...], która nie została objęta wnioskiem. Dodatkowo na granicy północno-wschodniej i zachodniej przedmiotowej działki jest obszar zadrzewiony-zakrzewiony, który został wyłączony z powierzchni kwalifikowanej. Powyższe skutkowało pomniejszeniem powierzchni. Zgodnie z zawartymi danymi stwierdzono, że wyznaczona powierzchnia użytkowana rolniczo w granicach działki [...] wynosi 0,39 ha. Zmniejszenie wartości MKO w stosunku do powierzchni zadeklarowanej przez stronę nastąpiło w wyniku zmiany granicy odniesienia, co było związane z ujednoliceniem danych w systemie IACSplus z danymi EGiB wyznaczonymi na skutek modernizacji baz danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w powiecie k. Po ponownej analizie powierzchni działki rolnej B organ stwierdził, że jej powierzchnia znajdująca się w granicach działki [...], którą zadeklarowano we wniosku, wynosi 0,39 ha. W związku z powyższym organ II instancji nie widzi zasadności przeprowadzenia kontroli na miejscu, gdyż powierzchni leżąca na działce nr [...] nie może być zakwalifikowana do płatności. Natomiast w przypadku działki rolnej C, położonej na działce ewidencyjnej [...] i [...], wartość MKO dla działki [...] wynosi 0,21 ha, a dla działki [...] wynosi 0,17 ha. Powierzchnie te wyznaczone zostały zgodnie z granicą naturalną działki rolnej C. Na podstawie dostępnej ortofotomapy z 6 września 2021 r. stwierdzono, że grunt wykluczony z płatności nie może być – wbrew twierdzeniom strony – zaliczony jako nasadzenia drzew wzdłuż granic działki, gdyż nie spełnia warunków, o których mowa w § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 6 marca 2015 r. w sprawie elementów krajobrazu uznawanych za część kwalifikującego się obszaru działki rolnej oraz ich szerokości (Dz. U. z 2015 r., poz. 336 ze zm.). Zgodnie z przeprowadzonymi pomiarami na aktualnej ortofotomapie szerokość drzew znajdujących się na granicy działki przekracza 2 m. Zadrzewienie nie spełnia także warunku "rozrzuconych drzew". W związku z tym obszar ten nie został włączony do powierzchni kwalifikowalnego obszaru. W skardze skierowanej do tut. Sądu strona podniosła, że konieczny jest pomiar działki C w terenie. Odnosząc się do twierdzeń przedstawionych w odwołaniu skarżący wskazał, że pasy zadrzewień osiągają powierzchnię 4 arów, co po dodaniu do powierzchni zaoranego pola (obecnie obsianego owsem) daje w sumie 0,42 ha. Skarżący precyzyjnie wyznaczył pasy zadrzewień, zaś przy tak małych wymiarach i stosowaniu map ze skalą 1:5.000 dokładny odczyt szerokości 2 m, bez przyjęcia tolerancji błędu, jest niemożliwy. Dyrektor ARiMR w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. W piśmie procesowym z [...] maja 2022 r. skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, zaś w piśmie z [...] czerwca 2022 r. przedstawił dodatkową argumentację na poparcie stanowiska wyrażonego w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać trzeba, że niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jako że skarżący wystąpił o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a Dyrektor ARiMR nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, ziściły się przesłanki do zastosowania ostatnio przywołanego przepisu. Jak stanowi przy tym art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Jest to wyjątek od zasady jawnego rozpoznawania spraw, przewidzianej w art. 10 P.p.s.a. Zaskarżona decyzja Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu z 7 kwietnia 2022 r., nr [...], jak i poprzedzająca jej wydanie decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z 25 stycznia 2022 r., nr [...], naruszają przepisy postępowania w stopniu, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. uzasadnia ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. W realiach kontrolowanej sprawy skarżącemu odmówiono wnioskowanych płatności z uwagi na to, że na skutek kontroli administracyjnej stwierdzono, że powierzchnia działek uprawniona do płatności wynosi 0,98 ha i jest mniejsza niż minimalna powierzchnia uprawniająca do uzyskania JPO wynosząca 1,00 ha. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1341 ze zm., dalej: "u.p.r.s.") płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha. Skarżący nie zgadza się z ustaleniami poczynionymi w tym względzie przez organ ARiMR wskazując, że istniejące na graniach działek zadrzewienie powinno być wliczane do ich powierzchni. Stosownie do art. 8 ust. 1 u.p.r.s. jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw są przyznawane do powierzchni działki rolnej: 1) położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013; 2) będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności; 3) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha; 4) nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Jak stanowi przy tym ust. 2 tego art. elementy krajobrazu, o których mowa w art. 9 ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014, uznaje się za część działki rolnej, jeżeli ich szerokość nie przekracza szerokości określonej w przepisach wydanych na podstawie ust. 3 pkt 2. W świetle § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 6 marca 2015 r. w sprawie elementów krajobrazu uznawanych za część kwalifikującego się obszaru działki rolnej oraz ich szerokości (Dz. U. z 2015 r., poz. 336) do elementów krajobrazu zalicza się pasy zadrzewień. Jak wynika przy tym z § 3 tego rozporządzenia powierzchnię zajmowaną przez elementy krajobrazu zalicza się do całkowitej powierzchni działki rolnej, jeżeli ich całkowita szerokość nie przekracza 2 m. Poczynione przez organ ARiMR ustalenia faktyczne w powyższym zakresie są niedostateczne. Organ ten nie zebrał wyczerpującego materiału dowodowego pozwalającego na dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych i nie podjął wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia sprawy, czym naruszył art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Zarówno względem działki rolnej B, jak i akcentowanej przez skarżącego działki rolnej C, organ ARiMR arbitralnie stwierdził, że w ich granicach znajduje się obszar, który podlega wyłączeniu z powierzchni kwalifikowanej. Względem działki rolnej B organ ARiMR nie poczynił jakichkolwiek bardziej szczegółowych ustaleń, w konsekwencji czego niewiadomym pozostaje dlaczego zadrzewienia, czy też zakrzewienia (bowiem i to nie zostało sprecyzowane przez organ) znajdujące się na jej granicy północno-wschodniej i zachodniej nie zostały włączone do powierzchni tej działki ani też jaki jest ich konkretny obszar. Wartym uwagi jest, że nie tylko ich istnienie doprowadziło w ocenie organu do wyznaczenia maksymalnego kwalifikowanego obszaru, lecz także inne okoliczności – objęcie działką rolną B działki ewidencyjnej nr [...], która nie została zgłoszona do płatności. Tym bardziej konieczne było jednoznaczne wykazanie, jak poszczególne te okoliczności wpływały na powierzchnię uprawnioną do płatności. W odniesieniu do działki rolnej C organ wprawdzie stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że znajdujące się na jej granicy zadrzewienie przekracza szerokość 2 m, jednak ani nie znajduje to potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym (którego część pochodzi w ogóle z okresu po wydaniu zaskarżonej decyzji), ani nie pozwala stwierdzić, jakie konkretnie powierzchnie – w odniesieniu do poszczególnych granic tej działki – zostały przez to wykluczone z płatności. Z załączonego do akt administracyjnych wydruku z ortofotomapy wynika, że zmierzona została przez organ szerokość zadrzewienia wyłącznie na jednej z granic rzeczonej działki i to w jednym miejscu – na środku jego przebiegu, to jest na granicy działek ewidencyjnych nr [...] i [...]. Tymczasem już analiza tego wydruku wskazuje, że pas zadrzewienia wzdłuż tej granicy może mieć zmienną szerokość, zaś pasy zadrzewienia na innych granicach widocznych na wydruku także mogą mieć inną szerokość. Okoliczności te powinny być w sposób niebudzący wątpliwości wyjaśnione przez organ. Wobec podniesienia przez skarżącego konkretnych uwag co do powierzchni deklarowanej organ ARiMR miał obowiązek wyjaśnić zaistniałe wątpliwości zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.r.s. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Organ ARiMR nie przeprowadził natomiast nawet szczegółowej analizy ortofotomapy poszczególnych działek, nie wykazał jakie ich powierzchnie – skonkretyzowane zarówno co do rozmiaru, jak i położenia – nie kwalifikują się do płatności ze względu na podnoszone przez organ okoliczności. Organ nie podjął zatem wszelkich niezbędnych czynności dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a uzasadnienie wydanych decyzji nie spełniaj wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Spełnienie powyższych wymogów ma szczególne znaczenie z punktu widzenia zasady przekonywania wynikającej z art. 11 K.p.a., nakazującego organom administracji publicznej wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Uzasadnienie jest w tym względzie lakoniczne. Organ nie przedstawił wyliczeń i wyłączeń, których dokonał oraz własnego toku rozumowania. Ma to istotny wpływ na wynik postępowania, bowiem powoduje to, że dokonane ustalenia w tym zakresie nie mogą stanowić jednoznacznej podstawy do odmowy skarżącemu płatności w oparciu o przyczyny wskazane w zaskarżonej decyzji. Organ ARiMR powinien przy tym ponownie rozważyć zasadność przeprowadzenia kontroli na miejscu. Z uwagi na mały obszar działek rolnych objętych wnioskiem, jak i związaną z tym konieczność bardzo precyzyjnego wyznaczenia ich powierzchni, przeprowadzenie tego rodzaju kontroli okazać się może niezbędne. Skarżący przedstawił wyliczenie powierzchni działek i organ ARiMR – o ile nadal będzie je kwestionował – przeprowadzić musi równoważne postępowanie wyjaśniające, które nie będzie pozostawało dalszych wątpliwości, co do czynionych ustaleń faktycznych. Trzeba mieć przy tym na względzie art. 24 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE Seria L z 2014 r. Nr 227, s. 69 ze zm.), zgodnie z którym właściwy organ przeprowadza inspekcje fizyczne w terenie, w przypadku gdy fotointerpretacja satelitarnych lub lotniczych ortoobrazów lub innych odpowiednich dowodów, w tym dowodów przedstawionych przez beneficjenta na wniosek właściwego organu, nie dostarcza wyników, które pozwalają na wyciągnięcie ostatecznych wniosków, satysfakcjonujących właściwy organ, w odniesieniu do kwalifikowalności lub, w stosownych przypadkach, właściwej powierzchni obszaru, który jest przedmiotem kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu. Ponownie rozpoznając sprawę organ ARiMR uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i wynikające z niej wskazania, co do dalszego postępowania. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt I. sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi (200 zł), postanowiono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w pkt II. sentencji wyroku. M. Sachajko Sz. Widłak M. Górecka