III SA/Po 409/21

Dnia 10 czerwca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska (spr.) WSA Szymon Widłak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 czerwca 2021 roku sprawy ze skargi Spółki A. z siedzibą w L. na decyzję Burmistrza Miasta L. z dnia [...] grudnia 2020 roku nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na rok 2020 I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Burmistrza Miasta L. na rzecz strony skarżącej kwotę [...]- ([...] [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Informacją z dnia [...] listopada 2020 r., nr WSK [...], Burmistrz Miasta ustalił dla L. S.A. z siedzibą w L. opłatę za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej [...] m˛, robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż [...]% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej – w wysokości [...] zł ( za kwartał\), tj. [...] zł rocznie za okres od [...].01.2020 r. do [...].12.2020r. W uzasadnieniu informacji wskazano, że opłata stała została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wyrażonej w m˛ wielkości utraconej powierzchni biologicznie czynnej oraz czasu wyrażonego w latach zgodnie z art. 272 ust. 8 ustawy z dnia [...] lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310 ze zm., dalej "u.p.w.") oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502), Spółka złożyła reklamację od ww. informacji, w której zakwestionowała obciążanie jej obowiązkiem zapłaty za zmniejszenie naturalnej retencji, wskazując na brak podstaw faktycznych i prawnych uzasadniających ustalenie opłaty z uwagi na to, że działka nr [...] wchodzi w skład nieruchomości , na której spółka prowadzi działalność gospodarczą, w skład zespołu działek do siebie przyległych, stanowiących jedną całość pod względem funkcjonalnym, a przez to posiadających wspólna zdolność retencyjną , rozumianą jako zdolność gromadzenia i przetrzymywania wody przez określony czas. Zdaniem spółki, aby cel regulacji został w niniejszym postępowaniu zrealizowany, należałoby ocenić, jaki jest wpływ całego przedsiębiorstwa prowadzonego przez spółkę i całej infrastruktury tego przedsiębiorstwa na retencje terenową. Obciążenie opłatą spółki, która co prawda wydzieliła jedną z działek do odrębnej księgi wieczystej, ale jednocześnie nie wpłynęło to na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na całej nieruchomości, jest niecelowe i niezasadne. Burmistrz Miasta decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr WSK [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, w zw. z art. 269 ust. 1 pkt 1 i art. 273 ust. 6 u.p.w. oraz 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502), po rozpatrzeniu reklamacji, ustalił L. S.A. z siedzibą w L. opłatę w wysokości [...] zł ( za kwartał, tj [...] zł rocznie, za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na przedmiotowej nieruchomości robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji, przez wyłączenie więcej niż [...]% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej, na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej, za okres od [...].01.2020 r. do [...].12.2020 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu [...].10.2020 r. L. S.A. złożyła oświadczenie dla nieruchomości – działka [...], obręb L., arkusz [...] ( [...]) w celu ustalenia wysokości opłaty retencyjnej. W oświadczeniu wskazano dane dotyczące zmniejszenia naturalnej retencji terenowej przedmiotowej nieruchomości, w tym m.in., łączna powierzchnię i wielkość utraconej powierzchni biologicznie czynnej. Wskazano zakres retencjonowania wody z powierzchni uszczelnionych – bez urządzeń do retencjonowania wody z powierzchni uszczelnionych trwale związanych z gruntem. Z dokonanych ustaleń wynika, że L. S.A. jest właścicielem ww. działki nr [...].Zgodnie z oświadczeniem nieruchomość posiada powierzchnie uszczelnioną trwale związaną z gruntem zajmującą [...]m˛, co stanowi [...]% powierzchni nieruchomości. Do oświadczenia spółka dołączyła decyzję – pozwolenie wodnoprawne na usługi wodne – wprowadzanie ścieków przemysłowych do wód rzeki W.. Organ wskazał, że złożona reklamacja przeczy przyjętemu przez spółkę sposobie złożenia oświadczenia, w którym wykazano osobno nieruchomość należącą do ww. księgi wieczystej. Spółka sama potraktowała nieruchomość , zgodnie z koncepcją wieczystoksiegową, a nie w rozumieniu funkcjonalnym, jak wywodzi reklamacja.. Jak zaznaczył organ, na terenie nieruchomości nie ma urządzeń do retencjonowania wody. Organ, ustalając opłatę , nie uznał argumentów wskazanych w reklamacji, że pojecie nieruchomości, o którym mowa w ustawie prawo wodne traktować należy w ujęciu funkcjonalnym i celowościowym a nie wieczystoksięgowym. Zdaniem organu, zostały spełnione przesłanki do pobrania opłaty. L. S.A. z siedzibą w L. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzuciła naruszenie: 1. a) art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a poprzez brak wnikliwej analizy dowodów w niniejszym postępowaniu i niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia wszelkich okoliczności i załatwienia sprawy oraz przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość jest obszarem nieujętym w systemie kanalizacji otwartej lub zamkniętej, podczas gdy wody opadowe i roztopowe są odprowadzane wylotem północnym oraz południowym do rzeki W., co kwalifikuje ja jako nieruchomość objętą systemem kanalizacji zamkniętej b) art. 107§3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez niepełne uzasadnienie faktyczne i brak wskazania, które fakty zostały udowodnione, a w konsekwencji niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, w szczególności w zakresie uznania za spełnione przesłanek wynikających z art. 269 ust 1 pkt 1 ustawy prawo wodne oraz brak odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w reklamacji, w szczególności do zarzutu ujęcia obszaru w system kanalizacji zamkniętej 2. art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie wieczystoksiegowej koncepcji nieruchomości , podczas gdy z prawidłowej wykładni ww. przepisu wynika, ze pojecie nieruchomości należy rozumieć w ujęciu funkcjonalnym i celowościowym, co prowadziłoby do przyjęcia, ze na nieruchomości należącej do spółki nie wyłączono [...]% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych, wobec czego spółka nie jest obowiązana do uiszczenia opłaty wodnej oraz poprzez przyjęcie, że spółka jest obowiązana do uiszczenia opłaty podczas gdy nie została spełniona przesłanka braku ujęcia obszaru w system kanalizacji zamkniętej. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone w szczególności przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. - sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego, a także zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z treścią art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Kierując się powyższymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, z uwagi na podniesiony w niej zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, organ administracji ustalając stronie skarżącej opłatę za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej nie wyjaśnił bowiem istotnych okoliczności sprawy mających wpływ na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Burmistrza Miasta z dnia [...] grudnia 2020 r., wydana po rozpatrzeniu reklamacji, którą organ ustalił L. S.A. z siedzibą w L. opłatę w wysokości [...] zł ( za kwartał, tj [...] zł rocznie, za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na przedmiotowej nieruchomości robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji, przez wyłączenie więcej niż [...]% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej, na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej, za okres od [...].01.2020 r. do [...].12.2020r.2020 r. do [...] marca 2018 r. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. 2020, poz. 310 ze zm.).zwanej dalej u.p.w., w których ujęto regulacje związane z korzystaniem z wód i z usługami wodnymi, z czym wiąże się obowiązek uiszczania opłat, który stanowi jeden z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami. Zgodnie z art. 34 pkt 4 u.p.w., jako szczególne korzystanie z wód zakwalifikowane zostało wykonywanie na nieruchomości o powierzchni powyżej 3.500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Stosownie do postanowień art. 269 ust. 1 pkt 1 u.p.w., opłatę za usługi wodne uiszcza się za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3.500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej. W rozpatrywanej sprawie, jak wynika z zaskarżonej decyzji, organ uznał, że zostały spełnione przesłanki do pobrania opłaty, o jakiej mowa w ww. przepisie art. 269 ust 1 u.p.w., wyłącznie w oparciu o złożone przez spółkę w dniu 19 .10. 2020 r. oświadczenie. Z treści oświadczenia wynika, że L. S.A jest właścicielem działki [...], obręb L., arkusz [...] ( [...] Odnośnie danych dotyczących zmniejszenia naturalnej retencji terenowej wskazano łączną powierzchnię nieruchomości [...] m˛, wielkość utraconej powierzchni biologicznie czynnej [...] m˛, bez urządzeń do retencjonowania wody z powierzchni uszczelnionych. Tymczasem, zakres postępowania dowodowego w przedmiotowej sprawie determinowany jest treścią przepisu art. 269 ust. 1 pkt 1 u.p.w, w którym wskazano przesłanki skutkujące obowiązkiem poniesienia przedmiotowej opłaty, tj: - odpowiednia powierzchnia nieruchomości (powyżej 3.[...] m2), na której wykonano roboty lub obiekty budowlane trwale związane z gruntem, mające wpływ na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej - zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż [...]% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej Aby można było przyjąć, że zachodzą przesłanki do określenia wysokości zobowiązania z tego tytułu, wyjaśniony być musi prawidłowo stan faktyczny danej sprawy, z powołaniem źródeł, na podstawie których organ dane ustalenia poczynił. Celem zaś dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, organy mają obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych w tym zakresie działań. W kontrolowanej sprawie, w ocenie Sądu, organy z naruszeniem zasad dotyczących sposobu prowadzenia postępowania dowodowego, wynikających z przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, nie ustaliły istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, pozwalających na przyjęcie, że spełnione zostały wskazane wyżej przesłanki uzasadniające ustalenie stronie skarżącej opłaty. W szczególności, organ nie ustalił, jak również w żaden sposób w zaskarżonej decyzji nie odniósł się w tym zakresie do zarzutów podniesionych w złożonej reklamacji, czy istniejące na terenie nieruchomości przylegających do przedmiotowej nieruchomości urządzenia wodne służące do odprowadzania wód opadowych powinny być zakwalifikowane, jako istniejący system kanalizacji otwartej lub zamkniętej, którego istnienie, w ocenie skarżącej, wyklucza możliwość naliczenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej tych wód, tj. czy przedmiotowa nieruchomość powinna być zakwalifikowana, jako znajdująca się na obszarze objętym systemem kanalizacji otwartej lub zamkniętej. W ocenie Sądu, jak wskazano wyżej, powołanie się przez organ w tym zakresie wyłącznie na złożone przez spółkę oświadczenie, nie stanowi dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego, pozwalającego na merytoryczne rozstrzygniecie sprawy. Rozważając tę kwestię, organ winien zwrócić uwagę na to, że ustawodawca w art. 269 ust. 1 pkt 1 u.p.w. posłużył się pojęciem "nieruchomości" oraz odwołał się do jej usytuowania na "obszarach", nieujętych w system kanalizacji. Prawodawca odróżnił zatem powierzchnię samej nieruchomości od powierzchni obszaru tej nieruchomości nieujętego w systemie kanalizacji. Przepisy u.p.w. wielokrotnie odwołują się do pojęcia obszaru rozumianego jako część przestrzeni. Dotyczy to m.in. obszarów dorzeczy (art. 16 pkt 31), obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi (art. 16 pkt 33), obszarów szczególnego narażenia powodzią (art. 16 pkt 34), regionów wodnych (art. 16 pkt 46), zlewni (art. 16 pkt 77). Każde z tych pojęć zasadniczo odnosi się do większych powierzchniowo obszarów (por. M. Białek, D. Chojnacki,T. Grabarczyk "Opłaty za usługi wodne w nowym prawie wodnym", wyd. z 2018 r.,s. 46-47). Zdaniem Sądu, obszar w rozumieniu art. 269 ust. 1 pkt 1 u.p.w. to pojęcie szersze od samej nieruchomości, której dane postępowanie dotyczy. W kontrolowanej sprawie brak również ustaleń dotyczących tego, czy obszar, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość został ujęty w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Również w tym zakresie, samo wskazanie na wydane spółce pozwolenie wodnoprawne, nie jest wystarczające. W świetle powyższego, w ocenie Sądu, w pełni uzasadnione są podniesione w skardze zarzuty dotyczące braku podjęcia przez organy wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny Sądu dopiero wówczas, gdy stan faktyczny, stanowiący podstawę zaskarżonej decyzji, został ustalony w sposób prawidłowy, w kontrolowanej sprawie, z uwagi na powyższe tj. brak w sprawie istotnych ustaleń, niezbędnych dla wydania decyzji, ocena Sądu w tym zakresie nie jest możliwa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni poczynione wyżej rozważania, w szczególności, mając na uwadze wskazane wyżej przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. 2020, poz. 310 ze zm.), rzetelnie zgromadzi materiał dowodowy niezbędny dla rozstrzygnięcia sprawy oraz dokona jego wnikliwej oceny, z zachowaniem zasad wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy, uznając, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i 77 § 1 i 80 i art.107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.